Centralizzare le competenze: l’esempio (e i vantaggi) di ARCA Lombardia

Lo studio e la pratica degli acquisti pubblici hanno mostrato, e mettono tuttora in evidenza, un’interpretazione e un’applicazione delle attività di public procurement che, in modo diffuso, privilegiano la compliance agli aspetti formali; la perfezione amministrativa, quando considerata un fine in sé, riduce notevolmente l’attenzione al potenziale di generazione di valore di tale ambito dell’azione pubblica. Si tratta invece di disegnare e realizzare un processo che, se sviluppato con completezza anche- e, vorrei dire, soprattutto -nei suoi aspetti manageriali, potrebbe avere un impatto di efficacia, efficienza ed economicità di notevole portata.

E ciò per tutti gli stakeholder, non solo per chi acquista, ma anche per gli utilizzatori/ destinatari e, non ultimi, i fornitori.

Le considerazioni seguenti sono quindi focalizzate su aspetti di metodo, per condividere in primo luogo un’impostazione logica generale, su cui successivamente potranno essere confrontati e discussi pratiche specifiche e casi concreti.

La rilevanza degli acquisti pubblici

E’ utile ricordare alcuni numeri significativi dell’incidenza degli acquisti pubblici sul PIL delle nazioni. Il settore pubblico esprime richieste d’acquisto che nell’Unione Europea, secondo Eurostat, rappresentano circa il 20% del PIL europeo, mentre in Italia tale incidenza è stimata intorno al 16%.

Secondo i dati pubblicati dall’ANAC – e in precedenza dall’AVCP – nella Relazione Annuale nel 2014 sono stati pubblicati bandi, nei settori speciali e ordinari, per circa 103 miliardi di euro [1]. Tale dato è in netto aumento rispetto alla media di circa 85 miliardi di euro osservata nei 5 anni precedenti, con un’inversione di tendenza anche per i lavori pubblici. Purtroppo i dati sull’aggiudicato sono ad oggi meno raffinati dei dati sul pubblicato, tuttavia secondo l’ANAC in media solo il 47% dei bandi trova esito nel periodo osservato. La figura mostra tale trend e la ripartizione per oggetto (forniture, beni e servizi).

Da un punto di vista qualitativo, aumenta la varietà di ciò che viene acquistato, al punto che le PA richiedono sempre più spesso la gestione completa di alcuni servizi fino ad acquistare le competenze e il know-how dei fornitori esternalizzando la gestione d’intere funzioni. Tutto quanto detto avvalora l’affermazione che un utilizzo evoluto degli appalti pubblici debba rappresentare in primo luogo una leva di competitività e innovazione per i fornitori, e, come effetto, un miglioramento “organico” della spesa pubblica, che, tra le varie conseguenze, comporterà una maggiore economicità.

Un processo multidisciplinare e multi-professionale

Anche se apparentemente scontato, è importante rilevare come gli acquisti pubblici rappresentino un processo gestionale che si articola in una serie di fasi, tutte essenziali: i) alcune di rilevanza “interna” all’organizzazione che le svolge, quali ad esempio, una fase istruttoria o di studio dei fabbisogni, del mercato dell’offerta, delle esperienze pregresse, delle soluzioni innovative di definizione del perimetro di acquisto, sia in termini quantitativi/di volume, sia in termini di composizione/aggregazione di prodotti-servizi diversi o di sommatoria di enti appaltanti che ritengono opportuno aggregarsi per acquistare, ii) altre di rilevanza esterna, quali la fase di indizione della gara e di aggiudicazione, iii) altre ancora di rilevanza gestionale, in altre parole di monitoraggio del contratto e di performance dei fornitori.

Il messaggio chiave che intendo qui dare è che non ci si deve concentrare sull’input, sulla spesa, sul prezzo di acquisto, ma rivalutare in termini globali la definizione dell’oggetto di acquisto, immaginandone il suo utilizzo “sul campo”, con tutte le problematiche e la complessità legate alle condizioni reali di funzionamento. In altre parole se ne deve mappare il cosiddetto “Total Cost of Ownership”, (di utilizzo, di manutenzione, d’integrazione nei propri processi gestionali, di logistica, di formazione del personale, ecc.) che, se da un lato consente la costruzione dello schema di requisiti e di valutazione, dall’altro costringe ad interrogarsi sull’utilità, rilevanza e impatto di determinate scelte di acquisto.

E’ conseguenza logica che sia necessario il concorso di ruoli, competenze e professionalità multiple, sia di natura disciplinare (medici, infermieri, ingegneri, informatici, farmacisti, economisti, manager), sia in termini di posizionamento lungo la catena del valore (produttori, utilizzatori, pagatori/finanziatori, destinatari).

La centralizzazione “delle competenze” e i vantaggi conseguibili

Come stiamo sperimentando concretamente in ARCA Lombardia, le competenze sia specifiche sul public procurement come processo strategico integrato, sia disciplinari relative a oggetti d’acquisto sempre più complessi e sofisticati, diventano il fattore abilitante e il filo conduttore per sfruttare le leve della centralizzazione degli acquisti pubblici:

• i risparmi economici: concentrandosi, ad esempio su una qualità di riferimento, anziché su un prezzo di riferimento, si possono ottenere risparmi senza pregiudicare gli standard qualitativi, grazie all’attrattività dei volumi in gioco,
• l’efficienza di gestione: un numero ridotto di procedure aggregate consente i) uno studio più approfondito e, al contempo, mantiene la tempestività nello svolgimento dei processi – da non confondersi con la velocità fine a sé stessa, che porta a volte a velocizzare alcune fasi di studio, a scapito dell’approfondimento adeguato delle strategie di gara; ii) la riduzione nei costi amministrativi, sia di pubblicazione delle gare, sia nel numero, tipologia e gestione del contenzioso,
• l’efficacia del risultato: si può realizzare una sorta di “clearinghouse” di esperienze e attivare una sistematicità delle verifiche della performance dei contratti.

A ciò vorrei aggiungere, come sintesi, la capacità di individuare soluzioni innovative sostenibili, relative non solo ai volumi di acquisto, ma anche alla ridefinizione di cluster di prodotti/servizi oggetto delle gare, alle durate dei contratti, speculari e congruenti ai tempi d’innovazione del mercato, alla possibilità di investire in innovazione tecnologica da mettere a disposizione delle stazioni appaltanti, quali piattaforme di e-procurement usabili e sicure.

Alcune considerazioni conclusive

E’ riduttivo considerare un “buon acquisto pubblico” appiattendolo al rispetto delle norme di riferimento, certamente fondamentali, tuttavia da interpretare come l’idoneo vestito amministrativo di un robusto processo decisionale sostenuto da appropriati metodi e prassi manageriali, tra cui, per citarne alcuni, programmazione, analisi del mercato e mappatura degli acquisti, risk management, project management, contract management, supply chain management. Senza dimenticare la capacità di creare e gestire gruppi di lavoro composti da professionalità e funzioni diverse interne ed esterne all’organizzazione di appartenenza.

Le competenze essenziali, in un contesto sempre più dinamico e a crescente potenziale innovativo, devono evolvere in coerenza e non possono limitarsi a quelle giuridiche, seppure fondamentali per garantire la legittimità delle procedure, ma devono allargarsi a ricomprendere skill tecniche e skill manageriali.

Strutturare i processi di centralizzazione in quest’ottica può consentire di aggregare e accumulare esperienze e favorire un processo di scambio e apprendimento più veloce ed efficace per garantire, come effetto e non come vincolo, un efficace controllo della spesa, che non penalizzi, ma favorisca, l’innovazione.