Coesione, coerenza e costanza nell’innovazione, per un’amministrazione al servizio di tutto il paese

Questo articolo è tratto dall’Annual Report 2021 di FPA (disponibile online gratuitamente, previa registrazione)

In un anno di così importanti discontinuità, che ha visto la speranza delusa di un 2021 che segnasse la fine della pandemia, ma anche, in positivo, l’incremento del 6,3% del PIL nazionale; in un anno cominciato con un nuovo Governo, che ha profondamente rivoluzionato le politiche in quasi tutti i campi di nostro interesse, e che sta finendo con una delicata fase di ricambio ai vertici della Repubblica, è necessario, ma anche ragionevole, guardare al futuro con ottimismo, ma senza farci sconti. Chi va in montagna sa bene che non arriva prima alla meta chi va più veloce, ma chi sa tenere un passo regolare ed è capace di non fermarsi. La strada che abbiamo davanti è ancora lunga e le salite più pesanti sono ancora di fronte a noi. È quindi il momento della costanza nello sforzo e della coerenza nei comportamenti. Ma è anche il momento, come in montagna, di avere una buona mappa e una buona attrezzatura e di poter contare su buoni compagni. Questo è lo spirito con cui guardiamo all’anno trascorso preparandoci per quello che viene, avendo sperimentato, fuor di metafora, che non siamo soli, ma che esiste un vasto e composito numero di innovatori che spingono verso quella “burocrazia creativa”, verso quell’innovazione in un’amministrazione condivisa di cui ora più che mai il paese ha bisogno. Il nostro Almanacco degli innovatori 2021 ne è una prova.

Cominciamo la nostra riflessione di fine anno da una constatazione ormai evidente a tutti: il miracolo non c’è stato. Non sembra proprio infatti di veder nascere dalle macerie della pandemia un nuovo mondo, quello che avevamo vagheggiato dicendo che non volevamo tornare come prima, perché la vecchia normalità era il problema. Semplicemente non è successo. Ed ora, se non ne siamo tutti consapevoli, rischiamo di impegnarci a cucire solo toppe su un pallone sgonfio. In questo senso mettiamo in luce quattro minacce del nostro tempo, aggravatesi nel 2021, prima di passare ai temi che riguardano maggiormente le amministrazioni pubbliche, che con queste emergenze dovranno confrontarsi.

• Le disuguaglianze sono drammaticamente aumentate a seguito della pandemia. La pandemia ha fatto la fortuna dei più ricchi. Anche in Italia, dove oggi stando al Global Wealth Report 2021 i milionari sono aumentati di oltre il 10% e, nell’anno del Covid, sono aumentati di più del 25% i multimilionari con patrimonio superiore ai 50 milioni di dollari. Un incremento che testimonia ancora una volta come l’emergenza sanitaria abbia aumentato l’iniquità nella distribuzione della ricchezza tra la popolazione nazionale. L’anno della pandemia, infatti, ha visto crescere specularmente anche il numero di persone in povertà assoluta. In Italia secondo l’Istat sono salite a 5,6 milioni, ovvero del 20% rispetto all’anno precedente. A livello globale la Banca mondiale stima in 119 milioni il numero minimo di nuovi poveri creati dal Covid nel mondo, un dato senza precedenti.
• Nel 2021 nessun accordo efficace contro il cambiamento climatico è stato trovato dalla comunità internazionale. Nel frattempo, l’emergenza cresce: il 2021 è stato caratterizzato da una grave crisi climatica, che ha provocato morte e devastazione. Lo sottolinea l’organizzazione Christian Aid, che ha calcolato il costo degli eventi meteorologici del 2021 più devastanti dal punto di vista finanziario in 170 miliardi di dollari complessivi, facendo riferimento solo ai beni assicurati. Solo le dieci calamità più gravi hanno provocato almeno 1.075 vittime e costretto più di un milione e 300mila persone ad abbandonare le loro case.
• L’Italia è un paese sempre meno per giovani e per donne. Nonostante i buoni propositi del PNRR, la disoccupazione giovanile italiana si attesta a fine anno al 28,2% dopo aver superato per tutto il periodo il 29%, mentre gli ultimi dati ci dicono che sono 2,1 milioni i giovani che non studiano e non lavorano, un numero che colpisce soprattutto le ragazze, coinvolgendone una su quattro. L’aumento delle disuguaglianze di genere anche sull’occupazione è certificato ormai ripetutamente dall’Istat: a ottobre 2021 l’occupazione femminile ha registrato crescita zero rispetto a settembre. Quando avevamo da poco aperto quest’anno, sempre l’Istat aveva registrato la perdita di 440 mila posti di lavoro rispetto all’anno precedente, 312 mila dei quali erano ancora una volta di donne.
• Nella trasformazione digitale restiamo tra gli ultimi in Europa, anche se abbiamo messo in campo degli importanti programmi, ma che ancora non hanno dato risultati apprezzabili. Nell’edizione 2021 del DESI l’Italia si colloca al 20esimo posto fra i 27 Stati membri dell’UE, rispetto al 25esimo dell’edizione precedente. In realtà, però, non sembra cambiato molto: nessuna rivoluzione digitale portata dalla pandemia. Per alcuni indicatori ci si sarebbe aspettati un balzo in avanti maggiore, in particolare quello sul numero di utenti di servizi di e-government. In generale si conferma la prospettiva di un percorso ancora molto lungo per allinearci ai nostri vicini più digitalmente avanzati. E rimane una conferma su tutte: dobbiamo partire dalle competenze dei cittadini e della PA: un indicatore che ci vede ancora nel terzetto di coda in Europa.

Ecco, è con queste contraddizioni esplosive che dovremo fare i conti: è questo l’ambiente in cui dovranno agire le nostre amministrazioni pubbliche e mettere a frutto, per una svolta decisiva, le risorse straordinarie che ora ci sono messe a disposizione, sempre che siamo capaci di trasformarle in risultati.

Se non abbiamo visto quindi il lupo dimorare assieme all’agnello e se l’Italia non si è trasformata (ancora) in una comunità solidale, la buona notizia è che almeno per la PA quest’anno passato è stato ricco di novità, in buona parte positive. Viviamo d’altronde in tempi impegnativi che richiedono un’amministrazione adeguata, competente, motivata. Tempi straordinari che hanno bisogno dell’impegno, della competenza e della volontà di tutti, ma che sono anche sfide che possono dare senso, energia e motivazione a tutto il nostro lavoro.

Con questo spirito ci avviciniamo alle amministrazioni pubbliche di questa fine 2021 attraverso zoom successivi, che, come vedremo, ci porteranno anche ad un prudente ottimismo.

Il primo sguardo è quello del geografo: è lo sguardo che esamina, come in una visione aerea, la geografia delle amministrazioni. Da questa altezza, purtroppo, poco è cambiato. I grandi sconvolgimenti istituzionali, come la riforma del Titolo V o, prima ancora, il federalismo amministrativo non hanno inciso significativamente sul quadro istituzionale. Una legge, mai completamente applicata e poi lasciata a sé stessa, senza cura né accompagnamento, come la c.d. legge Delrio (L. 56/2014) ha lasciato un panorama di incertezze. Basti pensare solo alle province e alla governance di area vasta. La desertificazione della PA ha colpito negli ultimi quindici anni, nonostante le spinte autonomistiche, più gli enti locali e le strutture territoriali della sanità che non la PA centrale, la quale, in qualche caso, è invece cresciuta. Le unioni dei comuni, le funzioni associate, così tante volte evocate, hanno partorito topolini sotto forma di timide norme e di applicazioni che, a meno di lodevoli eccezioni, sono state del tutto inadeguate. Qualche piccolo cambiamento si è visto nei Ministeri, ma ha riguardato spesso più la forma e le intestazioni che la sostanza. Un contesto istituzionale così poco aggiornato è un vulnus importante che ci portiamo nel 2022, con la speranza che possa essere l’anno in cui ci metteremo mano.

Se scendiamo di quota e guardiamo le amministrazioni più da vicino, diciamo con lo sguardo del topografo, vediamo però che il 2021 ha portato un vento importante di rinnovamento.

L’alfabeto per la PA, proposto dal Ministro Brunetta, composto da un nuovo Accesso alla PA, dalla semplificazione e Buona amministrazione, dalla valorizzazione del Capitale umano e dalla Digitalizzazione, già citato nel contributo di Gianni Dominici e di cui ampiamente diamo conto in questo volume, non si presenta come l’ennesima riforma ma, piuttosto, come un’opera di rigenerazione delle amministrazioni, che punta a sanarne i deficit più gravi in un’ottica di riqualificazione, puntando sempre all’obiettivo del miglior servizio per i cittadini, a cominciare da quelli in maggiore difficoltà. L’aspetto più interessante appare la centralità, più volte da noi caldeggiata, dell’attenzione alle persone che nelle amministrazioni lavorano. È un passaggio importante che ha visto nel 2021 materializzarsi due pilastri che possono sorreggerlo: da una parte le risorse dedicate alle competenze e alla buona amministrazione che verranno dal PNRR, dall’altra la ripresa della contrattazione e la prima intesa raggiunta con le organizzazioni sindacali per il contratto delle funzioni centrali, apripista per tutti gli altri.

A questo livello, che poi è quello dei modelli organizzativi, oltre ad una maggiore attenzione alle modalità di assunzione, a cui dedichiamo il primo capitolo di questo Rapporto, e alla formazione, che è trattato nel terzo capitolo, restano ancora, a fine 2021, due aree scoperte, correlate ma distinte, che speriamo trovino un positivo rinnovamento nel corso del prossimo anno. Parliamo per prima cosa della riforma della dirigenza, che è la grande assente del panorama legislativo degli ultimi decenni. Una riforma troppe volte abortita o nata morta per interessi di parte, per lobby contrapposte, per mancanza di fiducia della politica verso la dirigenza e viceversa. Una riforma che, se non fossimo inguaribilmente ottimisti, diremmo che è ormai fuori tempo massimo. Una riforma di cui si è tanto parlato da usurarla prima di realizzarla. Eppure, lo stato della dirigenza pubblica in Italia è quanto mai confuso: retribuzioni diversissime per lo stesso lavoro; definizioni incerte sulle stesse caratteristiche del dirigente e sul suo status; giungla legislativa sugli incarichi; processo di valutazione gestito troppo spesso come un adempimento. Il 2022 deve essere l’anno per una coraggiosa definizione di tutta la materia.

Una seconda e altrettanto importante area nel campo dell’organizzazione è quella della scelta e della valorizzazione dei manager pubblici. Noi crediamo che questo momento storico così decisivo si debba affrontare rimettendo al centro delle azioni la figura del manager pubblico, ossia di quel ruolo di vertice in grado di trasformare gli obiettivi del PNRR in programmi e progetti di cambiamento da realizzare sul campo, dirigendo concretamente il lavoro di migliaia di collaboratori e gestendo in modo responsabile centinaia di milioni di euro di budget.

L’innovazione sottesa alle tante sfide che il nostro paese deve affrontare, nella realizzazione di grandi infrastrutture, nella transizione ecologica e digitale, nella trasformazione dei servizi pubblici e nei modelli di welfare in una logica di semplificazione e prossimità, non si realizza per decreto. La vera scommessa riguarda, a tutti i livelli dell’amministrazione pubblica, la qualità e la rapidità dei processi decisionali, e richiede la capacità di valorizzare le professionalità presenti con un’attenzione particolare ad un qualificato ricambio generazionale, l’attitudine a sperimentare soluzioni nuove, la determinazione e la visione di sistema nell’affrontare le inevitabili resistenze al cambiamento, oltre che una grande sensibilità istituzionale nel dialogo con altri soggetti pubblici e privati e con le forze sociali. Se siamo tutti concordi nel dire che il PNRR rappresenta una grande opportunità per un salto di qualità del nostro paese, che non dobbiamo perdere, purtroppo sentiamo parlare meno, ma molto meno, della centralità dei manager pubblici per portare avanti questo impegno enorme.

Operando da molti anni in questo settore, e avendo conosciuto diverse stagioni di riforma della pubblica amministrazione, solo parzialmente riuscite, crediamo che uno dei fattori di debolezza sia stato quello di non aver messo a fuoco abbastanza la figura del manager pubblico come un ruolo specifico e diverso dalla generica immagine dell’alto funzionario, perché il suo compito non è quello di amministrare con atti, ma di dirigere persone, organizzazioni e processi di innovazione che impattano sul buon funzionamento dei servizi ai cittadini e sulla qualità della vita delle nostre comunità. Pensiamo, a solo titolo di esempio, alla necessità di rilanciare la figura del Direttore generale per gli enti locali, figura che ebbe una stagione importante e molto positiva, per finire poi depotenziata per una mal riposta ansia di risparmio, che non seppe individuare cosa era spreco e cosa era invece investimento. Pensiamo al ruolo fondamentale che avranno i manager della sanità pubblica nel realizzare nuovi modelli di assistenza territoriale e di presa in carico dei bisogni di salute delle persone in una logica di prossimità. O, ancora, alle direzioni di grandi enti pubblici nazionali, aziende di servizio pubblico in house o agenzie che dovranno farsi carico della gestione di grandi investimenti per la mobilità sostenibile, la transizione ecologica e digitale. Scegliere bene, valorizzare e sostenere adeguatamente queste figure è un impegno ineludibile che speriamo di veder realizzato nel prossimo anno e a cui anche noi daremo il nostro contributo di idee e di proposte.

Avvicinandoci sempre più alla vita delle singole amministrazioni, entriamo ora, con lo sguardo del direttore dei lavori, nel cantiere, indirizzando la nostra attenzione sui comportamenti, su quello che succede nei posti di lavoro. Anche qui due sono tra le cose più significative che il 2021 ci lascia come eredità, ma anche come stimoli per un impegno futuro: digitalizzazione e Smart Working, che sono aspetti del lavoro pubblico strettamente correlati. Mentre il primo è visto con generale consenso, anche se poi nella pratica ha subito continui stop and go, il secondo è stato, nell’anno passato, occasione di dibattiti anche accesi che hanno caratterizzato, comunque li si voglia giudicare, tutto l’anno trascorso. Senza ripercorrere la storia, di cui abbiamo spesso parlato e che ci ha visto protagonisti di numerosi interventi formativi, quel che possiamo dire sullo Smart Working, quando ormai ci avviciniamo ai due anni dalle prime esperienze obbligate dal virus, è che molti successivi fraintendimenti ci hanno impedito di cogliere appieno i frutti di un cambiamento che è stato, comunque si voglia giudicare, un punto di svolta che, da ora in poi, non potremo più trascurare. Il primo fraintendimento, derivato dalla situazione emergenziale e dal confondere in quel frangente lo Smart Working con il lavoro da casa, è stato di non mettere in piena luce la potenza riformatrice dello strumento. Per la prima volta questa modalità di lavoro costringeva le amministrazioni a confrontarsi non con gli adempimenti (timbrare il cartellino), ma con i risultati (risolvere un problema, fornire un servizio), da ottenere attraverso una trasformazione digitale che, partendo dalla reingegnerizzazione dei processi, arrivasse al cambiamento di ogni comportamento e, soprattutto, alla creazione di quella rete interconnessa di persone e di amministrazioni, basata sulla tecnologia, ma anche sulla fiducia, che auspichiamo da anni. È vero, di queste cose parlavamo da lungo tempo, ma lo Smart Working poteva essere l’occasione per ribaltare il tavolo e ripensare sia la valutazione, sia lo stesso senso del lavoro pubblico, sia infine la stessa digitalizzazione, legandola ad un diverso modo di espletare il proprio lavoro. Certo, una difficoltà oggettiva era data dal fatto incontrovertibile che questa rivoluzione sarebbe stata pienamente possibile solo per le amministrazioni che un percorso di orientamento ai risultati e di introduzione intelligente delle tecnologie l’avessero già intrapreso, almeno in parte. Ma si poteva imparare dalle migliori esperienze, farne occasione di formazione per tutte le altre amministrazioni, portare a conoscenza di tutti gli strumenti e le metriche utilizzate. Non lo si è fatto, o lo si è fatto solo in pochi casi. Anzi, nella constatazione, oggettivamente inoppugnabile, che per le amministrazioni più deboli il cosiddetto lavoro agile era stato occasione di un (moderato) peggioramento dei servizi, non si è colto appieno il contenuto innovativo delle migliori esperienze e dei manager più illuminati. Manager che si sono sentiti non pionieri, ma piuttosto avanguardia lasciata sola di fronte alla potenza della conservazione.

Né si è colta appieno la potenzialità trasformativa di questa modalità di lavoro sul nostro vivere urbano, sul nostro interpretare lo spazio e le distanze. Una trasformazione che ovviamente non poteva essere vista nell’ottica on-off, tutti dentro l’ufficio o tutti a casa, ma come una flessibilità che avrebbe potuto rivitalizzare quartieri e aree marginalizzate, senza per questo desertificare i centri delle città, come un po’ frettolosamente è stato detto.

La modalità di introduzione, spesso condizionata dall’immediata necessità, ha indotto poi ad un’altra confusione e da più parti si è voluto vedere quello che è frutto di una scelta manageriale, dettata dalla necessità di migliorare sia i servizi sia il benessere organizzativo delle unità operative, come un diritto oggettivo del lavoratore, privandolo in questo modo della sua caratteristica di risultato di un dialogo negoziale continuo, flessibile e proficuo tra dipendente motivato e organizzazione attenta e motivante. Un dialogo che deve essere win-win, ma sempre orientato alle missioni strategiche che il paese ha di fronte. Perché le amministrazioni sono soprattutto strumento di quell’articolo 3 della nostra Costituzione che, nella garanzia dell’uguaglianza che è reale libertà positiva di ciascuno, deve essere il faro dell’azione pubblica. Le recentissime linee guida emesse dal Ministro per la Pubblica Amministrazione aiutano, in parte, a far chiarezza su questi aspetti, riportando giustamente alla competenza organizzativa di ogni ente le scelte su come, quando e quanto utilizzare la modalità di lavoro a distanza. Restano però ancora non sufficientemente considerate le opportunità di cambiamento radicale di prospettiva che lo strumento, se ben usato, poteva comportare in un corpo, come quello delle amministrazioni pubbliche, troppo spesso immobile.

Alla trasformazione digitale delle amministrazioni è dedicato l’intero quarto capitolo di questo Rapporto, che presenta le novità, le opportunità e gli ostacoli di questo anno importante. Un anno in cui la sensazione di non poter vivere e lavorare senza la rete si è consolidata in prassi che difficilmente scompariranno quando, sperabilmente, la pandemia ci lascerà. Rimandando quindi a quel capitolo un esame puntuale, qui ci sembra importante mettere in luce un aspetto non sempre sufficientemente considerato: la potenzialità dell’amministrazione pubblica come driver d’innovazione. Non si tratta di un tema nuovo, ma quest’anno il Piano triennale per l’Informatica Pubblica lo rimette al centro delle politiche di digitalizzazione, ponendo l’open innovation come pilastro di un nuovo procurement d’innovazione, in modo da portare dentro le amministrazioni l’innovazione di frontiera delle startup, delle PMI innovative, dei centri di ricerca e di trasferimento tecnologico. Le gare strategiche che nel 2021 sono state annunciate, ma purtroppo, nonostante le attese, non ancora pubblicate, saranno la prova della coerenza di questi obiettivi con gli strumenti reali con cui Stato, Regioni ed enti locali comprano innovazione.

Infine, un’ulteriore dimensione, forse la più importante, ci preme di ricordare in questa sede. Una dimensione che l’anno appena trascorso ha trascurato, ma che ha la possibilità di dare il via, già dall’anno che ora comincia, ad una nuova stagione di attuazione delle politiche e delle missioni strategiche che abbiamo programmato. È la dimensione della partecipazione e della collaborazione.

Si tratta di uscire da un approccio emergenziale, che ha, di fatto, privilegiato in questi ultimi due anni una visione centralistica delle politiche pubbliche, sia nella fase ascendente di programmazione, sia in quella discendente dell’attuazione. Si tratta di dare il giusto valore alle esperienze positive, a volte eccellenti e addirittura esaltanti, che hanno espresso le realtà territoriali, trainate spesso da innovatori lungimiranti e coraggiosi. Si tratta di ascoltare in un dialogo continuo tutti gli attori delle politiche, a cominciare dai cittadini e dalle imprese che ne devono giudicare i risultati in termini di incremento delle loro capabilities e della loro qualità di vita. Il rischio di interpretare la necessaria sollecitudine nell’attuazione delle misure e degli investimenti come una ragione per limitare lo spazio e il tempo da dare alla partecipazione e alla collaborazione è già evidente. È stato un atteggiamento che ha portato, sino ad ora, a trascurare sia la comunicazione, sia l’attenzione a quanto di meglio sta nascendo nei territori, al limite relegandolo a una questione di interesse esclusivamente regionale. Tornare a focalizzare l’attenzione sui luoghi dove vivono cittadini ed imprese non è frammentazione, ma è l’unico approccio possibile perché l’impresa collettiva e ambiziosissima del Piano di Ripresa e Resilienza, che nel prossimo anno entrerà nel vivo dell’attuazione, diventi un obiettivo comune di tutta la nazione. In particolare, considerando che una parte importante degli investimenti previsti dal Piano dovranno essere realizzati nei Comuni, nelle strutture di area vasta, nelle Regioni. L’anno trascorso e gli impegni di quello che viene ci confermano quindi la necessità e l’urgenza di coerenza nelle scelte e costanza nelle azioni, ma anche di coesione e collaborazione, per vincere le sfide irripetibili che ci aspettano.