Come misurare il Valore Pubblico?
Terzo post della rubrica a firma di Enrico Deidda Gagliardo “Valore
pubblico: cosa è, come si crea, misura e applica” che propone un
cambio di paradigma nel modo di concepire i percorsi di miglioramento
delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, delle loro performance.
Obiettivo: preparare la sessione di lavoro a FORUM PA 2016 “Il valore pubblico nella Riforma PA” che vedrà coinvolti accademici, operatori e amministratori in un pubblico
confronto sul tema. L‘appuntamento del 25 maggio aprirà un laboratorio
virtuale, su scala nazionale, coordinato da Università di Ferrara e FPA.
27 Aprile 2016
Ad oggi, il Valore Pubblico effettivamente creato o consumato dalle PA non viene misurato in maniera scientificamente attendibile. Ma come si può creare Valore Pubblico se prima non si è in grado di misurarlo? Nel post precedente si è scritto che un ente locale crea Valore Pubblico quando i benefici sociali, economici ed intangibili prodotti a favore del territorio sono superiori ai sacrifici sociali, economici ed intangibili sopportati dallo stesso. Ma come è possibile misurare e confrontare benefici e sacrifici espressi tramite tre diverse dimensioni di performance?
La proposta, qui presentata in forma breve, si basa su quattro cardini metodologici:
1) L’indicatore sintetico del Valore Pubblico
Il Valore
Pubblico
è rappresentabile attraverso un indicatore sintetico che costituisce la risultanza di un’articolata
architettura di indicatori di performance da inserire negli strumenti di
programmazione, controllo e valutazione delle PA. Gli indicatori delle
performance sociali, economiche e intangibili esprimono, tramite diverse unità
di misura, le leve per diminuire i sacrifici da un lato e per aumentare i
connessi benefici dall’altro; quando i secondi sono complessivamente superiori
ai primi si ha creazione di Valore Sociale-Economico-Intangibile, ovvero di Valore
Pubblico.
2) Modello di misurazione semi–strutturato
Come misurare, dunque, i diversi indicatori di
performance in modo tale che essi, sinteticamente considerati, possano
esprimere il Valore creato/consumato da una PA? Il
Modello di misurazione dovrebbe essere strutturato su due piani informativi:
- un piano informativo superiore
(standard), con requisiti minimali
uguali per tutte le PA dello stesso comparto/settore, e quindi utile a fini
comparativi (ad es. tra enti locali appartenenti alla stessa fascia
dimensionale). Tale piano potrebbe essere espresso tramite
poche misure di performance standard (proposta esemplificativa
modificabile a piacimento: n. 3 dimensioni (sociale, economica, tangibile) + 1
(Valore Pubblico), articolate in n. 24
indicatori specifici + 1 indicatore sintetico del Valore Pubblico. Tale
piano è rappresentativo delle
performance dell’intero ente. - un piano informativo inferiore (personalizzabile), definibile a
piacimento da ogni PA e utile per costruire modelli adeguati alla specifica
realtà. Il piano inferiore può essere espresso con gli indicatori che l’ente
ritiene più opportuni, ma comunque riconducibili a quelli standard. Tali
indicatori sono rappresentativi delle performance delle singole unità
organizzative
3) Griglia di misurazione del Valore Pubblico
La Griglia
di misurazione del Valore Pubblico, che dovrebbe essere disponibile in
cloud direttamente sul portale della singola PA, è utilizzabile per misurare il
piano informativo standard, ma potrebbe essere utilizzata anche per le
misurazioni dei livelli informativi inferiori.
Nella colonna A) si riporta l’intestazione della
meta-dimensione delle performance: il Valore Pubblico, inteso nei post
precedenti come senso e direzione delle specifiche performance.
Nella colonna B) si riportano le 3 dimensioni del
Valore: sociale (prospettiva utenza), economica e intangibile (prospettiva ente
locale).
Nelle colonne C) e D) vi sono i 24 parametri (aree critiche) delle performance
specifiche.
Nella colonna F) si riportano i 24 oggetti delle
performance specifiche. Ognuna delle 24 performance di Ente si calcola come
media delle specifiche e correlate performance delle singole Unità
Organizzative.
Dunque, nelle colonne da A a F, vengono
rappresentate le tre dimensioni del Valore:
- Capacità Sociale (nei
confronti dell’utenza)
: in primis la Capacità Sociale
strategica
, intesa come impatto (quantitativo,
qualitativo, temporale, monetario
) nel medio–lungo termine dei servizi
erogati sul livello di benessere degli utenti e stakeholder (outcome);
Capacità Sociale
operativa, intesa in forma di risposte (quantitativi,
qualitativi, temporali, monetari
) di breve termine ai bisogni degli utenti
attraverso l’erogazione di servizi (output). - Salute
economico-finanziaria o Tangibile (dell’amministrazione):
Salute Reddituale, Finanziaria,
patrimoniale;
Efficienza procedurale,
temporale, economica, erogativa. - Salute potenziale o
Intangibile (dell’amministrazione):
Salute Organizzativa (ad es., la presenza di
un’organizzazione funzionante);
Salute Professionale (ad es., la presenza di
risorse umane qualificate e motivate);
Salute Relazionale (ad es., la presenza di
buone relazioni interne tra amministratori e personale, e di buone relazioni
esterne tra ente e stakeholder; la presenza di equilibrio di genere; ecc…);
Salute empatica (la capacità di individuare preventivamente
esternalità negative – ad es., alluvioni, povertà, ecc.– e di contrastarle; la
capacità di individuare preventivamente esternalità positive – ad es.,
finanziamenti comunitari– e di sfruttarle);
Salute evolutiva (ad es., il livello di digitalizzazione
dell’ente);
Rispetto e valorizzazione ambientale; Trasparenza (ad es., la capacità di rendere visibile a
360° l’amministrazione, nella sua organizzazione, nelle sue attività, nei suoi
atti, nei suoi risultati, ecc..);
Integrità (ad es., la capacità di contrasto alla
corruzione).
I 24 indicatori standard esprimono 24 oggetti
specifici delle performance globali dell’ente, relativi alle sole aree chiave
che s’intendono presidiare (controllo selettivo) nell’ambito delle 3
dimensioni. I 24 indicatori standard delle performance globali dell’ente (piano
informativo superiore) sono calcolati come media delle performance delle
singole unità organizzative. Ad ognuno dei 24 indicatori standard delle
performance globali dell’ente corrispondono n. indicatori personalizzabili
(piano informativo inferiore) delle singole unità organizzative. Il 25° è
l’indicatore del Valore Pubblico, che mette a sistema e sintetizza in un’unica
misura i 24 indicatori specifici delle aree chiave di performance, ai quali
corrispondono molteplici indicatori specifici declinati secondo una logica
piramidale.
4) Scala di normalizzazione delle performance
Nelle colonne G), H), I) vanno inseriti
(propedeuticamente alla programmazione) l’estremo basso, la soglia di
neutralità e l’estremo alto della
Scala
di normalizzazione delle performance. La normalizzazione è
un’operazione di riconduzione di valori espressi in diverse unità di misura ad
una scala di misurazione comune, nella quale vanno individuati gli estremi: la
performance più alta possibile e quella più bassa possibile.
L’elemento di criticità della Scala di
normalizzazione risiede nella fissazione degli estremi. L’individuazione
oggettiva o convenzionale degli stessi e il suo mantenimento nei diversi
periodi indagati determina la validità del modello. Gli estremi della scala
potrebbero essere costituiti: a)
convenzionalmente,
dagli standard di performance fissati con legislazione nazionale per diverse
categorie di servizi pubblici; b)
negozialmente,
dagli standard di performance contrattati preventivamente e annualmente dalla
PA con i propri gli stakeholder (in presenza o tramite social network
certificati), favorendo dei percorsi di partecipazione guidati; oppure da auspicabili
standard di comparto/settore; c)
oggettivamente,
dalle performance migliori e peggiori oggettivamente conseguibili nell’ambito
di rapporti percentuali (ad es., la capienza di una casa di riposo avrà un
minimo ed un massimo di anziani accoglibili); d)
empiricamente, dalle performance migliori e peggiori oggettivamente
conseguite nell’ambito di un campione di soggetti osservati in un periodo di
tempo circoscritto (le performance più basse e più alte di un settore di PA
omogenee; ad es., le performance di
spesa, o di efficacia, o di efficienza, o di Valore Pubblico più basse e più
alte di n. comuni osservati in un determinato esercizio); e)
statisticamente, dagli estremi della
“scala di Likert” (Likert, 1932), nel caso di valutazioni soggettive (es:
citizen satisfaction).
In fase di programmazione, vanno individuate le
performance attese tra gli estremi della “Scala di normalizzazione”. In sede di
controllo va verificato in quale gradino della “Scala di normalizzazione” si
posizionano le singole performance conseguite rispetto a quelle attese.
Per la normalizzazione si possono utilizzare due
tipi di scale: mono–polari o multi–polari. Una
scala è mono–polare
quando si riferisce solo ai sacrifici (ad es., scala da –5 a 0) o solo ai
benefici (ad esempio, scala da 0 a +5). E scaturisce in un confronto tra i
primi e i secondi. Una
scala è multi–polare quando si riferisce
contemporaneamente ai sacrifici e ai benefici, considerati quali polarità
opposte nel continuum di una stessa scala (ad es., da –5 a +5, con lo 0 a fare
da spartiacque mediano tra sacrifici e benefici).
Con la scala multi–polare, il grado del Valore
Pubblico socio–economico–istituzionale creato è misurato lunga un’unica scala.
L’ente consuma Valore Pubblico quando si posiziona nella parte iniziale della
scala (da –5 a 0). L’ente genera Valore Pubblico quando si posiziona nella
parte finale della scala (da 0 a +5).
Nella colonna J) la PA
deve inserire le 24 performance attese (in fase di programmazione) o conseguite
(in fase di misurazione e valutazione).
Nella colonna K) il software normalizza
automaticamente le performance negative conseguite (sacrifici).
Nella colonna L) il software normalizza
automaticamente le performance positive conseguite (benefici).
Nelle colonne M) e N) vanno distribuite
(propedeuticamente alla programmazione e al buio) le priorità (su base 100) tra
tutte le 24 performance.
Nella colonna O) il software pesa automaticamente i
sacrifici e i benefici conseguiti.
Nella colonna P) il software determina
automaticamente i risultati dei 24 parametri specifici delle performance
normalizzate e pesate.
Nella colonna Q) il software calcola automaticamente
i risultati delle tre dimensioni del valore.
Nella colonna R) il software calcola automaticamente
il Valore Pubblico creato/consumato (25° indicatore sintetico del Valore
Pubblico).
Dopo che le specifiche misure di performance dei 24
indicatori standard (del piano informativo superiore) sono state normalizzate,
e quindi posizionate lungo la scala del Valore Pubblico, e poi pesate, si può
procedere alla determinazione del Valore Pubblico creato/consumato. Si deve
accettare il principio che le 3 dimensioni e le conseguenti 24 specifiche aree
di performance perderanno la propria individualità per fondersi in una sorta di
meta-performance (25° indicatore o “performance
delle performances”), che abbiamo denominato Valore Pubblico.
Nel prossimo post (11 maggio) illustreremo sinteticamente un’esperienza applicativa
di creazione e misurazione del Valore Pubblico.
Il 25 maggio, ore 9,30 – 11,00 a FORUM PA 2016 il convegno “Il valore pubblico nella Riforma PA“
Torna alla rubrica “Valore pubblico: cosa è, come si crea, misura e applica“
Cosa è il Valore Pubblico, ovvero dare un senso al miglioramento delle performance
