“Deleghe al Governo per il miglioramento della PA”: le osservazioni di Carlo Mochi Sismondi

Osservazioni di Carlo Mochi Sismondi, presidente FPA, sul AS 1122 recante ‘’Deleghe al Governo per il miglioramento della pubblica amministrazione’’.

Nel ringraziare la 11^ Commissione Lavoro e Previdenza del Senato della Repubblica per l’opportunità che ci è stata data di esprimere alcune osservazioni in merito al ddl A.S. 1122, che prevede ampie deleghe al Governo per il “miglioramento della pubblica amministrazione”, si precisa che in questa breve nota, dopo alcune considerazioni generali, si prenderanno in esame soprattutto i primi tre temi su cui si sofferma la legge delega: l’accesso al pubblico impiego, la valutazione e la riforma della dirigenza. E’ soprattutto su questi punti infatti che l’esperienza trentennale di accompagnamento all’innovazione delle amministrazioni, svolto da FORUM PA, può essere di qualche utilità.

Audizione presso la 11° Commissione Lavoro e Previdenza del Senato della Repubblica (NdR: Seduta n. 118 del 2 luglio 2019)

Premessa e considerazioni generali

Il ddl costituisce, se visto, come è corretto, in sinergia con la legge c.d. “concretezza” e con il decreto-legge c.d. “semplificazione”, un insieme organico che configura una riforma ambiziosa dell’amministrazione pubblica. Prima di passare ad esaminare qualche punto specifico, credo sia necessario ricordare che, pur se le leggi di riforma possono essere utili strumenti di semplificazione e di chiarezza, specie se utilizzano lo strumento dei “testi unici” come l’articolo 1 del ddl invita a fare, non possono in nessun caso essere considerati come fattori determinanti di quella innovazione di cui la PA ha enormemente bisogno. L’innovazione infatti non si fa con le norme, è questione di paziente costruzione di percorsi di cambiamento, di attenzione e accompagnamento, di cassette degli attrezzi e di formazione, di empowerment delle organizzazioni e di engagement delle persone.  Una riforma fatta di norme, che spesso rinnovellano altre norme, in una sorta di gioco delle scatole cinesi dove la forma diventa contenuto, non porta all’innovazione, ma è foriera di quella paralisi da bulimia normativa che è la condizione attuale di molte amministrazioni.

Quel che serve, accanto, ma ancor prima delle norme, è un investimento serio di risorse economiche, professionali e politiche per accompagnare il cambiamento in un clima di fiducia. Per questa attività così preziosa serve coerenza nelle azioni e costanza nello sforzo, evitando gli stop & go propri degli avvicendamenti politici e creando le condizioni per ricucire lo strappo, che vediamo sempre più evidente girando quotidianamente nelle amministrazioni, tra norme e comportamenti.

Passiamo ora a qualche sintetica considerazione sui singoli temi.

Accesso al pubblico impiego

La situazione attuale del lavoro pubblico è al limite del collasso:

• politiche di risparmio, seppure necessarie, hanno portato alla riduzione di circa 200mila addetti negli ultimi anni;
• l’età media si è così alzata a oltre 54 anni (50,6 se consideriamo anche le forze dell’ordine e i militari);
• oltre il 16% degli impiegati pubblici ha oltre 60 anni e gli under 30 sono solo il 2,8% e quasi tutti nelle forze armate o dell’ordine;
•  la percentuale dei laureati nel pubblico impego è del 32% ed è la più bassa d’Europa, a fronte di questa scarsa qualificazione la formazione è estremamente carente e per lo più basata sull’aggiornamento obbligatorio rispetto ad adempimenti normativi e non alle competenze necessarie da mantenere o da sviluppare.

Per questo si veda lo studio che FPA ha presentato a maggio sullo stato del pubblico impiego e della dirigenza

Appare quindi indispensabile ed urgente una massiccia immissione di giovani, di nuovi profili, di competenze adeguate ai nuovi compiti del settore pubblico in una società complessa. Ben vengano quindi norme che tendono a semplificare l’accesso e i relativi concorsi. Sarà però comunque necessario porre, nei decreti legislativi di attuazione di questa delega, una grande attenzione ad alcuni aspetti chiave, che potrebbero essere utilmente richiamati in tutto o in parte anche nella legge delega stessa, e che si snodano lungo tutto il processo di immissione di forze nuove nella PA:

• prima ancora di impostare politiche mirate di assunzioni e organizzare nuove tornate concorsuali è indispensabile rivedere dalle fondamenta l’analisi dei fabbisogni, legandola strettamente alle missioni dei singoli enti e rifuggendo da criteri di aritmetica sostituzione. Il documento che individua i fabbisogni di personale (chi deve fare) non può che essere direttamente collegato al piano delle performance (cosa si deve fare e perché) e ai documenti di bilancio (con quali risorse). Questo collegamento è, nella nostra esperienza, assolutamente carente nelle amministrazioni, così come è carente la stesura dei documenti di programmazione, divenuti troppo spesso mero adempimento. I provvedimenti della precedente legislatura sui piani di fabbisogni sono troppo recenti per poter essere giudicati negli effetti, ma sarebbe opportuno che, se confermati, fossero monitorati con cura.
• Obiettivo dell’azione di apertura a nuovi accessi nel pubblico impiego deve essere quello di attirare i migliori. Sarà impossibile però raggiungerlo senza una politica coraggiosa, continua e lungimirante di employer branding. I giovani migliori cercano ambienti di lavoro dinamici, non hanno paura del rischio e quindi non considerano di per sé un valore la stabilità ad ogni costo, scelgono posti di lavoro in organizzazioni dove sia possibile imparare continuamente.
• Una volta che avremo ottenuto che i migliori tra i nostri giovani e le nostre giovani accedano ai concorsi, sarà necessario che questi siano effettivamente in grado di selezionare le eccellenze attraverso prove efficacemente discriminanti. Il concorso ha infatti una dignità costituzionale, ma questo non basta per farne uno strumento utile se non attraverso una grande attenzione al suo svolgimento. Le linee guida per i concorsi emanate alla fine della scorsa legislatura sono una buona guida, ma vanno di volta in volta integrate scegliendo con estrema cura la commissioni esaminatrici. Su questo punto sarebbe grave risparmiare sia tempo sia risorse. Nell’attività concorsuale è evidentemente essenziale evitare sprechi, ma una sua riforma non può avere come obiettivo primo il risparmio o la velocità, quanto un deciso miglioramento della qualità, ad oggi veramente carente. Appare inoltre velleitario immaginare di poter passare di un colpo dall’attuale frammentazione ad una completa centralizzazione. Più opportuno sarebbe creare centri di competenza regionali in grado di orientare questa attività così strategica, avvalendosi anche dell’esperienza delle migliori pratiche nazionali ed internazionali
• Per ottenere il massimo beneficio dalle nuove assunzioni sarà poi importante che siano incentivate (e finanziate) attività di tutoring e di mentoring che aiutino i nuovi assunti ad integrarsi nelle organizzazioni ed aiutino le organizzazioni a trarre il maggior vantaggio dall’iniezione di nuove culture.
• In tutto questo percorso, dall’analisi dei fabbisogni alla cura dei nuovi assunti, sarà indispensabile però una continua formazione per i dipendenti presenti nelle amministrazioni e che, spesso, dovranno restarci ancora per lungo tempo. Una strategia di longlife learning deve accompagnare tutta la vita lavorativa di ogni dipendente pubblico. La misura che era stata fissata per legge già nel 2001 della spesa per formazione pari almeno all’1% del monte salariale, largamente disattesa, deve essere considerato un ammontare minimo per mantenere adeguata un’amministrazione che opera in una situazione di “diruptive innovation”.

Valutazione, premialità e merito

La delega sembra opportuna e ben articolata. Senz’altro ottima la possibilità di utilizzare esterni e utenti, anche se purtroppo la società italiana non ha prodotto agenzie indipendenti sul modello anglosassone né attraverso il nostro litigioso consumerismo, né presso le università. Con alcuni dipartimenti delle Università migliori (non tanto diritto amministrativo, quanto management, ingegneria gestionale, economia) potrebbe essere utile un lavoro di definizione dei modelli di valutazione.

Alcune osservazioni di merito:

• Il ciclo della performance che è alla base di qualsiasi processo valutativo sia dell’organizzazione, sia del merito individuale, trova la sua origine nella direttiva del vertice dell’Ente o dell’Organo politico/amministrativo. Molto spesso queste direttive sono brutte fotocopie delle precedenti, non sono legate al mandato dell’organo politico (Governo, Presidente di Regione, Sindaco, ecc.), non sono elaborate dai vertici, ma dagli stessi che dovranno essere valutati in base a queste, sono promulgate con grande ritardo. A cascata gli obiettivi risultano spesso poco sfidanti, legati all’output piuttosto che all’outcome, scritti dagli stessi valutandi. Per spezzare questo ciclo vizioso è necessaria una grande attenzione alle direttive, un processo sanzionatorio in caso di ritardi o inadeguatezze, una formazione specifica ai vertici politici e amministrativi che li sensibilizzi sull’importanza di questo atto fondativo del processo di valutazione.
• La valutazione organizzativa deve basarsi su un obiettivo di outcome che sia percepito dai contribuenti come “valore pubblico”. Per questo è necessario che la valutazione superi il confine del singolo ente o della singola amministrazione e, una volta individuata una finalità, sia di “filiera” percorrendo tutta la catena che porta al risultato finale che è e deve essere l’unico reale metro di giudizio. Inoltre, un principio fondamentale è che indicatori condivisi di performance siano definiti chiaramente già in fase di programmazione.
• Una corretta valutazione è il maggiore deterrente rispetto alla c.d. “burocrazia difensiva”, ossia quella sospensione dell’azione che fa sì che per dirigenti e funzionari pubblici alla fine è meglio star fermi che rischiare. Meglio avere un ordine che avere un’iniziativa. Meglio porre un quesito o chiedere un parere che firmare e assumersi una responsabilità. Ma la lotta contro questo comportamento è possibile solo incentivando la discrezionalità, accompagnando chi deve necessariamente prendere decisioni in condizioni di incertezza con linee guida e strumenti di soft law che lo proteggano e lo guidino.
• Appare necessario, e si auspica possa divenire principio della delega, una metodologia di attuazione delle innovazioni, prima fra tutte quella della valutazione organizzativa basata sui risultati di outcome, che sia largamente sperimentale. E’ del tutto velleitario sperare che “tutta” la macchina amministrativa, fatta di tre milioni di addetti, si muova insieme nello stesso verso e che questo verso sia da subito quello giusto. Le sperimentazioni in deroga, possibili per il nostro ordinamento, ma pochissimo usate, possono aiutarci a tarare i provvedimenti e le metodologie per la loro attuazione. L’applicazione in questo campo del metodo c.d. “proof of concept”, usato efficacemente nella costruzione di programmi complessi, potrebbe essere una guida per individuare, sulla base di numeri, di risultati, di esperienze, una via che troppo spesso è dettata solo da intuizioni o giudizi preliminari non verificati.

La dirigenza

Siamo qui di fronte, come dimostrano anche le numerosissime riforme, tutte “epocali”, del tema, al cuore di un qualsiasi cambiamento della PA.

Diciamo subito che in questo campo il ddl di legge delega ci appare assolutamente troppo conservativo e non abbastanza coraggioso.  Avere un incarico dirigenziale, nel pubblico come nel privato, non può mai essere scisso dall’assunzione di rischi, dalla consapevole ed onesta presa in carico di scelte e di responsabilità basate anche su l’intuitu personae, dalla caratteristica “pro tempore” di qualsiasi incarico che non può mai trasformarsi in uno status stabile.

In questo senso il ddl che prevede il mantenimento dei ruoli  dei dirigenti per ciascun ente, la conferma dei due livelli della dirigenza non legati ad incarichi di volta in volta assegnati, ma ad uno stato permanente a cui si accede una volta per tutte, la mancata indicazione nella delega del necessario disboscamento di una giungla retributiva che vede emolumenti radicalmente diversi per responsabilità simili, definiti solo per appartenenza ad uno all’altra delle grandi amministrazioni pubbliche, appare come un arretramento e un cedimento ad una lobby di dirigenti apicali che costituisce invece un baluardo importante contro l’innovazione.

A nostro parere è necessario:

• porre le basi per la nascita di un vero “mercato della dirigenza” dove possano emergere competenze, eccellenze, risultati ottenuti;
• disaccoppiare lo status di dirigente, che non deve avere più cittadinanza in una società complessa e in veloce trasformazione come la nostra, dall’incarico dirigenziale che invece deve essere tutelato sia nella sua responsabilità sia nella sua autonomia che deve comprendere anche avere a disposizione le risorse umane, finanziarie e strumentali per raggiungere gli obiettivi assegnati;
• favorire la massimo l’osmosi della dirigenza pubblica con quella privata, non perché questa sia meglio di quella, ma perché possano contaminarsi le culture diverse e le diverse strategie di management. Deve essere possibile passare dal privato al pubblico, ma anche dal pubblico al privato con facilità, seppure con le dovute attenzioni a possibili conflitti di interessi;
• valutare ogni dirigente solo sulla base della performance organizzativa della unità che dirige, sulla base di quella attenzione maniacale all’outcome, all’”esito” dell’azione pubblica, che ne giustifica la sua stessa esistenza;
• individuare organi di garanzia autonomi e “neutrali” che possano controbilanciare, in un processo continuo di “check & balance”, la necessaria discrezionalità fiduciaria della politica nell’assegnare incarichi di particolare rilevanza strategica.

Un’ultima osservazione su contrattazione collettiva del pubblico impiego

Non entriamo nello specifico dell’art.6 del ddl se non per sottolineare la grande importanza che deve avere la partecipazione dei lavoratori all’effettiva attuazione dell’innovazione organizzativa che l’intero ddl, assieme ai decreti legislativi derivati dalla L.124/2015, propongono. Come tutte le innovazioni organizzative riuscite dimostrano, senza la partecipazione dei lavoratori non c’è norma che tenga.

Gli strumenti e le pratiche della partecipazione non possono essere ovviamente imposti per legge, ma la delega potrebbe prevedere una ricerca delle esperienze migliori di partecipazione esistenti (ce ne sono di ottime) e una loro diffusione attraverso gli strumenti di accompagnamento all’innovazione, sulla cui necessità tutta questa memoria è fondata.