Diminuire la diffidenza tra cittadini e pubblica amministrazione

Con piacere riprendiamo e proponiamo l’interessante contributo di Alberto Stancanelli, già pubblicato il 4 gennaio 2012 su Italia Futura.it, dal titolo “Diminuire la diffidenza tra cittadini e pubblica amministrazione”. "La giungla delle regole amministrative – sostiene Stancanelli – non porta altro che a un eccesso di interpretazioni applicative e alla paralisi decisionale, ingessando l’amministrazione a svantaggio dei cittadini". Nell’articolo propone una serie di passaggi riformatori necessari per invertire la rotta. "Perché – spiega –  la rinascita morale e civile del nostro Paese deve passare attraverso un patto di ricostruzione tra tutti i poteri dello Stato".

L’amministrazione italiana abbonda di regole amministrative la cui conseguenza è quella di un eccesso di interpretazioni applicative delle regole stesse. La questione in realtà è più complicata in quanto nel nostro Paese esistono più soggetti preposti all’interpretazione applicativa delle regole amministrative, oltre allo stesso legislatore con la sua interpretazione autentica; troviamo infatti: le amministrazioni con specifici uffici preposti al rilascio di pareri; i giudici amministrativi del Consiglio di Stato nel ruolo consultivo e giurisdizionale; la Corte dei conti sia nella veste di controllo sulla gestione e nel più puntuale controllo sugli atti, sia nella fase giurisdizionale per responsabilità. A ciò si aggiunga il giudice penale nel controllo repressivo per abuso d’ufficio (che valuta in sede penale la legittimità degli atti amministrativi e dei comportamenti) o per tutti gli altri reati che presuppongono il rispetto delle regole amministrative.
La questione della giungla delle regole amministrative e della conseguente paralisi nel decidere, derivante dal principio vigente per consuetudine nel nostro ordinamento del “tutto ciò che non è permesso è vietato”, è colta con esaustiva attenzione da Angelo Panebianco nel suo articolo del 3 gennaio 2012 sul Corriere della Sera.

Ma qual è la causa e qual è l’effetto che producono le innumerevoli regole che disciplinano il sistema amministrativo italiano?
La ragione principale va trovata nella diffidenza reciproca tra l’amministrazione e i cittadini. Le regole nascono per difendere la prima dai furbi (che non mancano mai), ma al tempo stesso esistono regole per difendere i cittadini dall’amministrazione (vedi l. 241/90). La diffidenza reciproca diventa rilevante nella fase applicativa delle norme che si possono interpretare in modo ancora più restrittivo di quanto le stesse regole vogliano dire o al fine di ampliarne la portata. Il tutto è guidato, come sostiene Panebianco, dall’interpretazione difensiva del “coprirsi le spalle”. Un esempio è dato dal fatto che oggi ogni attività professionale e scientifica cerca di trovare strumenti per difendersi dall’applicazione delle innumerevoli regole: valga per tutti la medicina difensiva vera e propria branca della medicina-legale. Ma l’applicazione delle regole e l’interpretazione delle stesse è anche strumento di potere e di corruzione; la difficoltà di conoscere le norme e la prassi amministrativa è un elemento di soggezione psicologica del cittadino verso il funzionario pubblico e, di fatto, molte volte l’applicazione delle regole non dà la garanzia dell’uguaglianza sostanziale tra i cittadini o della necessaria trasparenza, imparzialità, ma contribuisce inconsapevolmente (ma alcune volte consapevolmente), nella sua farraginosità, ad incentivare fenomeni di corruzione e di cattiva amministrazione.

Per meglio capire il fenomeno dell’”amministrazione difensiva” è opportuno richiamare due esempi normativi.
Alla fine degli Anni ’90 per ovviare alla paralisi dell’azione amministrativa il Parlamento introdusse il criterio della responsabilità per danno erariale solo in caso di dolo o colpa grave (escludendo la colpa lieve), incentivando, al tempo stesso, il sistema dei controlli interni. Ma quando viene meno la colpa grave? Semplicemente quando il funzionario acquisisce più pareri a sostegno della sua interpretazione che portino all’adozione o al rifiuto di un determinato provvedimento amministrativo. Di recente si è previsto che nel caso di controllo positivo (registrazione) del provvedimento da parte della Corte dei conti la colpa grave è esclusa ex lege. Ci voleva una norma? Ebbene sì! perché la stessa Corte dei Conti in sede giurisdizionale per danno erariale non riconosceva come causa di esclusione di responsabilità la circostanza che un altro magistrato della stessa Corte avesse registrato il provvedimento ritenendolo legittimo.

Alla fine possiamo dire che l’eccesso di regole e di interpretazioni non produce altro che caos amministrativo, dove tutti sono contro tutti e tutti alleati, con il fine comune di ingessare l’amministrazione a svantaggio del Paese e senza che tale paralisi amministrativa riesca ad arginare il fenomeno della corruzione. Nella mia attività di funzionario pubblico mi è capitato di svolgere la funzione di direttore di un ufficio che forniva pareri alle altre amministrazioni pubbliche in materia di personale. Arrivò sul mio tavolo la richiesta di parere di un presidente di tribunale (al quale è attribuita l’attività di gestione dell’organizzazione amministrativa) che chiedeva di conoscere, non essendo chiare, a suo dire, la norma e la circolare esplicativa, quanti dovessero essere i minuti di attesa per la timbratura in entrata del personale da considerarsi riconducibili all’attività di servizio e quindi da non recuperare. A tale quesito mi rifiutai di rispondere, rischiando l’omissione di atti d’ufficio(!), per la dignità mia e del suo ufficio.

Sicuramente servono meno regole e quelle poche regole devono essere chiare senza bisogno di circolari esplicative o note di chiarimento; si penalizzino allora le amministrazioni che adottano circolari e si introducano strumenti di demerito per i dirigenti che ricerchino per le proprie decisioni la copertura di pareri, responsabilizzando gli stessi dirigenti nella scelta decisionale.
Al tempo stesso si introduca il criterio della liceità (amministrativa e penale) di tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge, vietando e penalizzando l’interpretazione estensiva dei divieti. Bisogna guardare ai risultati e non al valore formale degli atti amministrativi, al vantaggio per l’amministrazione e per la collettività derivante dai comportamenti posti in essere dagli amministratori.
Si garantisca realmente l’indipendenza della dirigenza pubblica dalla politica, si introducano codici etici di comportamento al quale seguano concrete sanzioni in caso di violazione, si costruisca una classe dirigenziale che diventi un vero “corpo tecnico dell’amministrazione".
Se non fosse possibile, come chiede Panebianco, riformare i cervelli, (questo è il Paese delle riforme mancate) si stimoli e si scommetta sulla nascita di nuovi cervelli, su cui fondare il cambiamento e la vera rivoluzione liberale.
Si introducano regole chiare per l’avvio e l’adozione dei procedimenti amministrativi e per la documentazione da produrre, meglio se acquisita d’ufficio senza scaricare i ritardi sul cittadino o sulle imprese, si vieti la possibilità di richieste di integrazione successiva della stessa documentazione.
Si premino i dirigenti per la concreta capacità organizzativa per il funzionamento dell’ufficio e di semplificazione delle procedure, e si premi l’ufficio nel suo complesso rispetto agli uffici meno produttivi della stessa amministrazione; si introducano i cittadini, le imprese e i destinatari dell’attività amministrativa per ricercare singoli strumenti di semplificazione e nella erogazione dei premi di produttività e di meritocrazia. Non possiamo più permetterci un’amministrazione che valuti se stessa.

La rinascita morale e civile del nostro Paese deve passare attraverso un patto di ricostruzione tra tutti i poteri dello Stato, coinvolgendo i cittadini, le forze sociali e produttive.