Il dirigente pubblico: incarichi, responsabilità e prospettive di riforma

Questo approfondimento sulla figura del dirigente pubblico è stato realizzato da FPA nell’ambito del progetto di formazione avviato con Funzione Pubblica Cgil e rivolto in particolare a chi vuole partecipare alla nuova grande stagione di concorsi nella PA. Sulla piattaforma concorsipubblici.fpcgil.it, online dal 26 novembre 2019, sono disponibili video lezioni, guide e moduli sui saperi di base, le conoscenze necessarie e trasversali adatte ai programmi di tutti i concorsi pubblici.

Qui potete trovare il focus completo “La dirigenza pubblica e le sue responsabilità”, con tre videolezioni, una videopillola e un test di valutazione a cura di Carlo Mochi Sismondi, Presidente di FPA.

Cos’è la Dirigenza pubblica

Caratteristiche principali

La Dirigenza pubblica è responsabile istituzionalmente:

• dell’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno;
• della gestione finanziaria, tecnica e amministrativa che esercita tramite autonomi poteri di spesa e di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

I Dirigenti pubblici sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

Distinzione tra politica e amministrazione

Alla base dell’ordinamento della Dirigenza pubblica negli ultimi decenni c’è il principio di distinzione funzionale tra politica e amministrazione, enunciato nell’art. 4 del D.Lgs. 165/2001, che stabilisce una separazione netta tra indirizzo politico e gestione.

Secondo tale principio gli organi di Governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare. Essi adottano gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni e verificano che i risultati dell’attività amministrativa e della gestione siano rispondenti agli indirizzi impartiti.

Ai Dirigenti spetta, invece, l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che rendono effettivamente possibile il raggiungimento degli obiettivi politici.

Articolazione

In ogni Amministrazione dello Stato, anche a ordinamento autonomo, è istituito il ruolo dei Dirigenti i quali possono essere di prima e di seconda fascia. Nell’ambito della distinzione tra prima e seconda fascia sono poi definite apposite sezioni in modo da garantire l’eventuale specificità tecnica. I Dirigenti della seconda fascia sono reclutati attraverso un concorso e transitano nella prima fascia qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione in Uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo di almeno cinque anni.

I Dirigenti generali (di prima fascia)

I Dirigenti generali dirigono gli altri Dirigenti e hanno, tra gli altri, i seguenti compiti principali:

• formulano proposte ed esprimono pareri al Ministro nelle materie di sua competenza;
• curano l’attuazione dei piani, dei programmi e delle direttive generali definite dal Ministro;
• attribuiscono ai Dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni;
• dirigono, coordinano e controllano l’attività dei Dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi;
• svolgono le attività di organizzazione e gestione del personale e di gestione dei rapporti sindacali e di lavoro

I Dirigenti di seconda fascia

I Dirigenti di seconda fascia invece

• formulano proposte ed esprimono pareri ai Dirigenti degli Uffici dirigenziali generali;
• curano l’attuazione dei progetti e delle gestioni ricevuti in assegnazione dai Dirigenti degli Uffici dirigenziali generali;
• svolgono tutti gli altri compiti per i quali sono stati delegati dai Dirigenti degli Uffici dirigenziali generali;
• dirigono, coordinano e controllano l’attività degli Uffici che da essi dipendono;
• concorrono all’individuazione delle risorse e dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’Ufficio cui sono preposti;
• provvedono alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri Uffici;
• effettuano la valutazione del personale assegnato ai propri Uffici.

Accesso al ruolo di Dirigente pubblico

Il sistema di reclutamento dei Dirigenti pubblici è disciplinato principalmente dall’art. 28 del Testo unico in materia di lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni (D.Lgs. 165/2001). Tale articolo prescrive che l’accesso alla qualifica di Dirigente di seconda fascia nelle Amministrazioni statali (anche ad ordinamento autonomo) e negli Enti pubblici non economici avvenga per concorso indetto dalle singole Amministrazioni oppure per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione (SNA).

Il rapporto tra Dirigenti scelti con concorso da parte delle singole Amministrazioni e Dirigenti scelti sulla base del corso-concorso della SNA è stato portato al 50%.

L’accesso alla Dirigenza di prima fascia

L’accesso alla qualifica di Dirigente di prima fascia avviene per il 50% dei posti tramite concorso pubblico.

Tale concorso è per titoli ed esami e viene indetto dalle singole Amministrazioni, sulla base di criteri generali stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere della Scuola Nazionale dell’Amministrazione.Nei casi in cui lo svolgimento dei relativi incarichi richieda una specifica esperienza e peculiare professionalità, si può provvedere alla copertura di singoli posti con contratti di diritto privato a tempo determinato per un periodo non superiore ai 3 anni. In questo caso il reclutamento avviene attraverso un concorso pubblico aperto ai soggetti in possesso dei requisiti professionali e delle attitudini manageriali corrispondenti al posto di funzione da coprire. Ai sensi del comma 1, la quota di copertura comunque non può essere superiore alla metà dei posti da mettere a concorso.

Mobilità dei Dirigenti

Una volta ottenuto l’accesso alla qualifica, i Dirigenti hanno la facoltà prevista dalla Legge di spostarsi e conoscere ed operare in altre realtà. Se l’Amministrazione di appartenenza non si oppone, i Dirigenti delle Pubbliche Amministrazioni infatti possono, se vogliono, essere collocati in aspettativa senza assegni per svolgere attività presso soggetti e organismi, pubblici o privati, anche operanti in sede internazionale, i quali si fanno carico del relativo trattamento previdenziale. Il periodo di aspettativa comporta il mantenimento della qualifica posseduta.

Contratti e retribuzione

La retribuzione del personale con qualifica di Dirigente è determinata dai Contratti Collettivi per le Aree dirigenziali.

Il trattamento economico accessorio è correlato alle funzioni, alle responsabilità e ai risultati conseguiti.

Il trattamento accessorio collegato ai risultati deve costituire almeno il 30% della retribuzione complessiva del Dirigente, considerata al netto della retribuzione individuale di anzianità e degli incarichi aggiuntivi.

Per gli incarichi di Uffici dirigenziali di livello generale il trattamento economico fondamentale è stabilito con Contratto individuale, assumendo come parametri di base i valori economici massimi contemplati dai Contratti Collettivi per le Aree dirigenziali. E’ poi determinato il trattamento economico accessorio, collegato al livello di responsabilità attribuito con l’incarico e ai risultati conseguiti. Nell’ambito delle misure di contenimento della spesa pubblica è stato introdotto dal 1° maggio 2014 un limite massimo retributivo per tutto il personale pubblico fissato in 240.000 euro, al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente.

Gli incarichi dirigenziali

La recente normativa sulla Dirigenza pubblica ha separato la qualifica dirigenziale dall’incarico dirigenziale.

La qualifica dirigenziale è ora unica (sebbene articolata in due fasce) e viene conferita in modo stabile con il contratto individuale di lavoro, a seguito di una procedura concorsuale.

L’incarico dirigenziale, invece, riguarda lo specifico Ufficio al quale il Dirigente è preposto ed è conferito a tempo determinato, con un provvedimento amministrativo, quindi non per concorso ma a discrezione della Politica o della Dirigenza superiore.

In particolare, il conferimento è deciso dall’organo politico o dal Dirigente di livello superiore con ampia discrezionalità.

Le modalità di attribuzione degli incarichi

L’articolo 19 comma 1 del D.Lgs. n. 165 del 2001 (il Testo unico del pubblico impiego che costituisce una norma di principio cui anche le Amministrazioni diverse da quelle statali debbono adeguarsi) stabilisce che per il conferimento di ciascun incarico dirigenziale “si tiene conto, in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati, delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti con riferimento agli obiettivi fissati nella direttiva annuale.”

Oggetto, durata, rinnovo, revoca dell’incarico

All’atto del conferimento dell’incarico devono essere definiti l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice dell’Amministrazione.

La durata dell’incarico deve essere correlata agli obiettivi prefissati e, comunque non può essere inferiore a tre anni né può eccedere il termine di cinque anni.

Gli incarichi sono rinnovabili e possono essere revocati sia in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, come dettato dall’art. 21 del citato Testo unico 165/2001 sia per una riorganizzazione dell’Ente. In entrambi i casi, il provvedimento di revoca dovrà essere comunicato all’interessato con un sufficiente anticipo, così da permettere una effettiva interlocuzione con l’Amministrazione.

Incarichi a soggetti esterni all’amministrazione

La legge prevede la possibilità di conferire incarichi dirigenziali, anche di dirigenza generale, a soggetti esterni all’Amministrazione secondo alcune condizioni:

• i soggetti devono avere una particolare specializzazione professionale, culturale o scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria;
• questa specializzazione, funzionale agli obiettivi dell’Amministrazione, non deve essere disponibile nel personale dell’Amministrazione stessa.

La formazione universitaria richiesta, inoltre, non può essere inferiore al possesso della Laurea specialistica o magistrale, ovvero del diploma di Laurea conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al regolamento di cui al D.M n. 509/1999.

Incompatibilità degli incarichi

Le recenti norme contro la corruzione prevedono l’obbligo per un Dirigente a cui viene conferito un incarico di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine di quindici giorni, tra la permanenza nell’incarico e:

• l’assunzione e lo svolgimento di incarichi e cariche in Enti di diritto privato regolati o finanziati dalla Pubblica Amministrazione che conferisce l’incarico;
• lo svolgimento di attività professionali;
• ovvero l’assunzione della carica di componente di organi di indirizzo politico.

Inconferibilità degli incarichi

La legge prevede che non possano essere conferiti incarichi di Direzione di strutture deputate alla gestione del personale a soggetti che rivestano o abbiano rivestito negli ultimi due anni cariche in partiti politici e organizzazioni sindacali, o che abbiano avuto negli ultimi due anni rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni. Inoltre, non possono essere conferiti incarichi dirigenziali a coloro che abbiano riportato condanne penali per i reati contro la Pubblica Amministrazione.

Trasparenza degli incarichi dirigenziali

Negli ultimi anni sono state oggetto di riordino e rafforzamento le prescrizioni in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni per i titolari di incarichi dirigenziali.

Al tempo stesso sono obbligatoriamente pubblicate ed aggiornate le informazioni relative ai titolari di incarichi di collaborazione o consulenza.

In particolare, devono essere pubblicati i seguenti documenti ed informazioni:

• l’atto di nomina o di proclamazione, con l’indicazione della durata dell’incarico o del mandato elettivo;
• il curriculum;
• i compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica;
• gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici;
• i dati relativi all’assunzione di altre cariche, presso Enti pubblici o privati.

Lo “spoil system”

Lo “spoils system”è un istituto giuridico di derivazione statunitense, in applicazione del quale gli esecutivi che si avvicendano nel Governo o nell’amministrazione della cosa pubblica hanno il potere di nominare una parte del personale burocratico come di stretta estrazione fiduciaria. L’ordinamento giuridico italiano prevede una forma specifica di “spoils system” applicato agli incarichi dirigenzialiapicali delle Amministrazioni statali, le cui attività sono strettamente connesse con gli indirizzi politico-amministrativi del Governo in carica. Gli incarichi apicali in argomento, infatti, cessano automaticamente, decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia ottenuto dal Governo subentrante.

Possono essere coinvolti nello “spoil system” gli incarichi di:

• Segretario generale di Ministeri;
• gli incarichi di Direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente (come ad esempio i Capi Dipartimento dei Ministeri).

Decadono poi anche tutti gli Uffici di diretta collaborazione degli organi politici (Ministri, Sindaci, Presidenti di Regione) e, ove nominati, i Direttori generali degli Enti Locali.

La riforma della Dirigenza pubblica

All’interno del modulo formativo pubblicato sulla piattaforma concorsipubblici.fpcgil.it è presente anche un focus sulla storia della legislazione italiana in tema di Dirigenza pubblica, dalla nascita della figura del Dirigente pubblico nel 1972 passando per le diverse modifiche introdotte dai Ministri Sacconi, Bassanini, Frattini, Brunetta, Madia e Bongiorno. Un percorso di fondamentale importanza, in quanto la materia al momento è tutt’altro che definita.

Leggi anche l’editoriale sul tema pubblicato il 3 febbraio 2020