Il nuovo Governo e la PA: rafforzare la capacità progettuale per la sfida del PNRR

La sfida che il PNRR e i suoi target pongono davanti alle amministrazioni pubbliche italiane è cosa ben nota. Altrettanto noto è che l’anamnesi non ci fa stare sereni: un’indagine della Banca d’Italia realizzata appena prima del manifestarsi della pandemia (dicembre 2019) mette in evidenza che la durata mediana della realizzazione di un’opera pubblica  era pari a 4 anni e 10 mesi a fronte di un importo mediano di 300.000 euro; saliva a quasi 11 anni per le opere il cui valore fosse superiore ai 5 milioni.

Senza entrare nei particolari di questa interessante e rigorosa analisi, che vi invito a leggere, basti qui mettere in evidenza due punti chiave. Il primo è un dato particolarmente preoccupante: il tempo speso nelle fasi definite dalla ricerca “di attraversamento”, ossia quelle che corrispondono ai passaggi burocratici tra una fase esecutiva e l’altra, ammonta al 40 per cento del tempo totale di realizzazione, con un’incidenza particolarmente elevata sui tempi dedicati alle fasi di progettazione e messa in funzionalità dell’opera. Il secondo è importante, ma meno sorprendente: durate più brevi si osservano nelle amministrazioni il cui personale è caratterizzato da più alti livelli di capitale umano ed esperienza di servizio, inoltre tempi di realizzazione inferiori si associano alla maggiore presenza di donne nelle cariche politiche coinvolte.

Anche la lettura attenta della Nadef 2022 (Nota di Aggiornamento del Documento di Economia e Finanza) non mitiga la preoccupazione. La nota di aggiornamento certifica che nel 2022 investiremo 14,4 miliardi del PNRR in meno di quanto previsto dal Documento di aprile (15 mld contro 29,4). Anche per il 2023 è previsto un piccolo scostamento negativo seppure con un ammontare veramente imponente di risorse da investire (40,9 mld nella Nadef contro 43,3 mld nel DEF). Gli anni successivi vedranno anche un eccezionale impegno con 46,5 mld previsti nel 2024, 47,7 nel 2025 (importo annuale massimo) e 35,9 mld nel 2026.

Le ragioni di questi ritardi sono chiaramente indicate dalla stessa Nota: “La concreta attuazione dei progetti del PNRR si sta rivelando complessa. Ciò deriva dal fatto che molti progetti altamente innovativi sono attuati tramite la predisposizione di bandi di concorso. Lo svolgimento dei bandi richiede tempo e spinge inevitabilmente la spesa prevista per il 2022 verso gli anni 2023-2026”.

Dall’esame di questi due documenti appare evidente che il fattore determinante per vincere la partita è riuscire a rafforzare la capacità progettuale delle amministrazioni lavorando su due fronti: da una parte riprendendo con coraggio l’attività di semplificazione sulla base dell’Agenda della Semplificazione approvata a maggio scorso, dall’altra accrescendo la competenza delle organizzazioni e delle persone che in esse lavorano.

Per quest’ultimo fondamentale obiettivo, data la pervasività delle attività di investimento che coinvolgeranno migliaia di comuni, è necessario puntare su una altrettanto pervasiva formazione che metta tutti i funzionari direttivi e i dirigenti in grado di padroneggiare almeno le più elementari tecniche di project management. D’altra parte, anche nel documento “Italia Domani”, che costituisce il nostro impegno per l’utilizzo dei fondi del Piano, questo aspetto è chiaramente indicato: l’investimento 2.3 della Prima Missione, infatti, definisce l’obiettivo di accrescere le “competenze manageriali necessarie per una pubblica amministrazione moderna ed efficace”.

Ma quali sono queste competenze[1] necessarie per l’attuazione degli investimenti del PNRR[2]?

La prima e forse la più importante area, che abbiamo già nominato, è quella delle competenze di program management per gli aspetti strategici, gli impatti di lungo periodo, la determinazione delle metriche, il coordinamento generale di tutti i progetti di un’amministrazione in vista di un incremento del “Valore pubblico”, ossia in senso lato del benessere dei cittadini. Fondamentali sono anche le competenze di project management per l’effettiva realizzazione dei singoli progetti, per il rispetto delle tempistiche e dei budget, per l’attività di gestione delle risorse e di rendicontazione.  Accanto a queste di altrettanta importanza è l’area delle competenze amministrative nel particolare contesto del PNRR. Si tratta di poter padroneggiare le attività di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo dell’attuazione dei singoli progetti. Bisogna poi conoscere la normativa europea e italiana sugli appalti, tema quanto mai complesso e in continua modificazione. Queste competenze possono essere, almeno in parte, sostenute da un accompagnamento del Governo centrale o regionale o dei centri aggregatori, ma devono essere comunque possedute anche dagli enti locali coinvolti.

Non sono certamente da sottovalutare anche le cosiddette soft skill tra cui: le capacità decisionali e di innovazione; le capacità comportamentali quali la gestione e la motivazione dei collaboratori, l’orientamento al risultato, la valutazione, la gestione del conflitto e la negoziazione, l’ascolto, la comunicazione assertiva, la gestione del tempo; le capacità concettuali quali la gestione per obiettivi, il problem solving, l’orientamento strategico, l’analisi e la sintesi, la creatività e la prospettiva sistemica.

A queste competenze si affiancano ovviamente anche le competenze verticali e tecniche, soprattutto necessarie per le aree in cui le amministrazioni pubbliche sono meno abituate ad operare: la data science, la compliance averso il principio di tutela ambientale DNSH (Do Not Significant Harm), ma anche le moderne tecniche di progettazione delle opere, la frontiera dell’Intelligenza artificiale. Queste competenze possono certamente essere acquisite anche all’esterno attraverso gli incarichi di consulenza facilitati dal portale www.inpa.gov.it  ma è importante che a possederle siano anche i dirigenti dotati di poteri di firma per non disgiungere nuovamente competenze e responsabilità a spese dell’indipendenza e della discrezionalità propria dei dirigenti.

L’abbiamo detto non è una partita facile, ma senza amministrazioni competenti, autorevoli, e insieme collaborative, pronte ad un dialogo alla pari con il meglio dell’imprenditoria innovativa, risultati ambiziosi come quelli che ci aspettano nei prossimi anni, con un traguardo che in qualche anno sfiora i quattro miliardi di investimenti al mese. Investimenti che non possono tramutarsi in adempimenti, in fogli excel, ma devono riorientare il nostro sviluppo verso un paese più equo e sostenibile.

[1] Per avere una visione completa delle competenze organizzative e manageriali si può far riferimento ai programmi della FPA Digital School che si possono trovare qui

[2] Per questi aspetti ho trovato utile la ricerca Skills4PNRR realizzata da Intellera che si può trovare qui e l’articolo di Giusi Miccoli su AgendaDigitale.eu che potete trovare qui.