Il Performance Management nelle PA italiane: quali strategie e modelli di governance per renderlo uno strumento di benessere e sviluppo?

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Il 15 gennaio 2020, il CNEL ha presentato la Relazione 2019 al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi offerti dalle Pubbliche Amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini (art. 10-bis, L. 30 dicembre 1986, n. 936).

Emerge, tra i vari punti di interesse, un significativo rinnovamento metodologico della Relazione e l’introduzione coraggiosa, in paragrafi sequenziali e collegati, dei temi del Benessere Equo e Sostenibile e degli Sustainable Development Goals (SDGs) (par. 2.1), del Valore Pubblico (par. 2.2), delle performance (par. 2.3). La posizione intermedia del concetto di Valore Pubblico non è casuale, ponendosi esso come possibile volano per finalizzare le performance delle PA italiane verso il benessere dei cittadini e lo sviluppo sostenibile, a partire dalla cura della salute dell’ente.

Nell’abstract del paragrafo 2.2 si è scritto: “Il miglioramento delle performance delle pubbliche amministrazioni italiane è stato perseguito prevalentemente tramite la stratificazione successiva di provvedimenti legislativi e mediante progressivi affinamenti metodologici. Ma per rendere tale miglioramento realmente utile alla crescita del paese, occorre cambiare il paradigma di valutazione dell’azione pubblica: dall’approccio adempimentale (“burocrazia della performance”) e, a tratti, autoreferenziale (“la performance per la performance”), verso un approccio finalizzato al benessere dei cittadini (“la performance verso il Valore Pubblico”). Per Valore Pubblico s’intende il livello di benessere economico-sociale e ambientale dei destinatari delle politiche e dei servizi. Il modello di creazione del Valore Pubblico proposto nel presente lavoro consente di mettere a sistema, governare e finalizzare le performance di una o più PA verso l’orizzonte della generazione di Benessere a favore dei cittadini di oggi e di domani, in un’ottica di Sviluppo Sostenibile e a partire dalla cura della salute dell’ente.”

Le fotografie retrospettive dei primi dieci anni dall’introduzione del Performance Management in Italia (D.Lgs. 150/2009) ci raccontano le seguenti evidenze:

• nei primi anni di applicazione, molteplici esperienze deludenti (tentativi abbandonati, applicazioni adempimentali, attuazioni scomposte, realizzazioni fini a se stesse) e poche ma significative storie di successo, variamente dislocate nei diversi comparti della pubblica amministrazione e concentrate soprattutto in quelli a maggiore controllo sociale (ad esempio enti locali, sanità, università);
• negli ultimi anni, aumento delle storie di successo grazie ad una serie di condizioni abilitanti e, in particolare, in virtù del prezioso ruolo di regia del “Performance Management italiano” svolto dal Dipartimento della Funzione Pubblica (Ufficio Valutazione Performance) a favore delle amministrazioni del Comparto “Funzioni centrali”.

Parte oggi un percorso di approfondimento, articolato in cinque uscite da qui al FORUM PA di giugno, sul tema delle performance e del Valore Pubblico in funzione del benessere e dello sviluppo sostenibile. Prendendo spunto dalla Relazione del CNEL, verranno approfondite le dieci criticità emerse, si commenteranno le soluzioni già ipotizzate dalle cinque Linee Guida del Dipartimento della Funzione Pubblica e se ne proporranno di nuove.

In particolare, saranno oggetto di riflessione e di proposte le criticità di seguito sintetizzate.

• Nel primo focus, verranno analizzate la deriva adempimentale delle performance (burocrazia della performance), la degenerazione delle performance individuali in leve “demotivazionali” di dirigenti e dipendenti pubblici (sindrome del 100%, differenziazione dello “0,” inefficacia degli incentivi finanziari), il perseguimento di performance organizzative non realistiche in quanto non programmate sulla base dello stato delle risorse disponibili e necessarie (poca quantità e inadeguata salute delle risorse) e non utili poiché non programmate in funzione degli impatti su utenti, stakeholder e cittadini (focus sui servizi invece che sugli effetti per i cittadini).
• Nel secondo focus, si affronteranno il perseguimento non coordinato delle performance da parte delle diverse strutture organizzative a scapito della performance complessiva dell’Amministrazione (performance scomposte) e il loro loop autoreferenziale (performance per la performance), ovvero la valutazione dell’ente con gli occhi dell’ente invece che degli utenti, degli stakeholder e dei cittadini.
• Nel terzo focus, si ragionerà sull’inconciliabilità o addirittura sulla contrapposizione, presenti nelle politiche decennali di molti enti, tra impatti economici, impatti sociali e sanitari, impatti ambientali (trade-off delle performance) e sugli scarsi o inadeguati collegamenti tra le performance delle PA e gli orizzonti del benessere nazionale e dello sviluppo sostenibile (NO contributo performance a BES  e SDGs).
• Nel quarto focus, ci si concentrerà sull’inadeguatezza degli attuali modelli di governane delle PA sia con riferimento ai soggetti della performance ed in particolare ci si interrogherà sull’attuale disciplina degli OIV (meglio definibili oggi ODV – Organismi Dipendenti di Valutazione), sia con riferimento ai processi e agli strumenti (rapporti inesistenti o intermittenti tra ciclo della performance, ciclo di bilancio e ciclo di gestione dei rischi).
• Nel quinto ed ultimo focus, si metterà in luce -tramite evidenze empiriche- la necessità di spostare la prospettiva della programmazione, della misurazione e della valutazione delle performance dal singolo ente alla collaborazione inter-istituzionali tra PA e con i privati (performance di filiera inesistenti o intermittenti).

L’obiettivo delle cinque tappe su illustrate sarà quello di fornire spunti di riflessione per un miglioramento delle performance delle PA che sia realmente utile al Paese e ai suoi territori. Vi do quindi appuntamento a febbraio per il primo focus.