Il procurement innovativo deve farsi le ossa: l’ospedale Karolinska dà l’esempio

Innovazione è una parola molto utilizzata, forse abusata, evocata come panacea per risolvere vari problemi, dalla crescita economica al miglioramento dei servizi pubblici. Negli ultimi anni gli acquisti pubblici hanno attirato sempre di più l’attenzione di policy maker e studiosi quale strumento per promuovere l’innovazione attraverso un uso efficace della domanda (c.d. “ demand side innovation policies”) opposto a politiche più tradizionali volte a sostenere l’offerta di innovazione (ad esempio attraverso il sostegno alla ricerca o contributi alle imprese).

La strategia Europa 2020 richiama, infatti, gli acquisti pubblici nelle iniziative faro “Innovation Union” e “Resource efficient Europe”. L’acquisto di innovazione è visto anche come strumento per conseguire un “intelligente risanamento del bilancio per una crescita a lungo termine”. L’evoluzione del pensiero in tema di innovazione e acquisti pubblici è evidente anche nella normativa europea. Mentre il termine innovazione non compariva nella Direttiva 18 del 2004, la Direttiva 24 del 2014 non solo richiama l’innovazione nel preambolo, ma ne inserisce una definizione nel testo e introduce una nuova procedura ad hoc, il “ partenariato per l’innovazione”.

La legge[1] Delega al Governo di recepimento della Direttiva parla, tuttavia, di innovazione esclusivamente con riferimento alla “ semplificazione, armonizzazione e progressiva digitalizzazione delle procedure in materia di affidamento degli appalti pubblici ” e anche il Nuovo Codice in corso di recepimento sembra, in un certo senso, circoscrivere la portata dell’innovazione nei processi di appalto pubblico.

Mettendo a confronto i due testi di legge si nota, infatti, che per entrambi l’innovazione riguarda prodotti, servizi o processi, ma la norma italiana non fa più riferimento a finalità strategiche quali risolvere le sfide della società.

Dalla nostra prospettiva, sia di studio sia di pratica, vorremmo ampliare la lettura dell’innovazione nei processi di public procurement cogliendo la spinta positiva che il nuovo quadro normativo può offrire, per dare al buyer pubblico l’opportunità di indirizzare il mercato verso soluzioni innovative.

E’ certo interessante considerare come i temi del public procurement e dei suoi sviluppi, tra cui un’impostazione che includa in modo sistematico e sostenibile il tema dell’innovazione, siano promossi dalla Direzione Generale Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs (GROW), per sottolineare il ruolo del public procurement non solo come componente del PIL [4], ma anche come elemento trainante di sviluppo per un mercato in cui viene riconosciuto l’essenziale ruolo delle PMI .

Vorremmo qui sottolineare alcuni aspetti: i) l’innovazione non esclude dal gioco le PMI ii) l’innovazione non è solo – forse ormai sempre meno frequentemente – l’invenzione radicale, ma è una soluzione creativa, che combina in modo diverso elementi già noti, a problemi perduranti iii) l’innovazione non emerge solo spontaneamente ma può essere anche promossa da chi si confronta con quei problemi perduranti di cui al punto precedente iv) sono necessari occhi attenti e esperti per individuare e trasferire al mercato nel modo appropriato i problemi, i nodi critici, gli obiettivi e a che cosa le soluzioni ai problemi devono mirare v) tali competenze sono necessariamente molteplici e da integrare, in parallelo e non in serie: tecnico-disciplinari, normative, manageriali.

In ogni modo l’obiettivo è che il Public Procurement stimoli l’innovazione dalla prospettiva della domanda, che deve quindi proporsi in modo più evoluto, competente e robusto.

In ARCA Lombardia l’approccio che si adotta è di partire “dai fondamentali”, secondo una sequenza di fasi che noi definiamo “ciclo degli acquisti pubblici” [5], nella convinzione che sviluppare al meglio ogni componente di tale processo offra una solida piattaforma per individuare in modo realistico spazi e modalità di innovazione.

Nell’attuazione delle fasi di studio/preparazione, esecuzione della gara, gestione del contratto, i punti di attenzione che si ritiene importante sottolineare sono:

1. Usare i metodi del Project Management, per definire work-plan, responsabilità, risorse, ma in primo luogo e con estrema chiarezza gli obiettivi e pianificare con sufficiente anticipo
2. Committenza: chiarirne le finalità, le attese e il supporto ad un processo complesso e, per certi versi, incerto
3. Competenze: accertarsi di avere tutte le competenze necessarie “a bordo”
4. Coinvolgere l’utilizzatore: per verificare i fabbisogni reali, per essere certi che l’innovazione venga poi adottata e utilizzata in modo proficuo
5. Comprendere quanto si è attrattivi come clienti: la dimensione del mercato potenziale è cruciale per stimolare offerte realmente innovative
6. Identificare e comunicare i fabbisogni in termini di performance e di risultati, per stimolare dal mercato modalità di risposta innovative ai fabbisogni, nel modo più efficace ed efficiente- ricordare che spesso molte delle soluzioni più innovative vengono da fornitori di piccole dimensioni (e quindi adottare una struttura di gara che non ne escluda la partecipazione: porre quindi attenzione ai lotti, ai raggruppamenti, agli oneri amministrativi)
7. Considerare tutti i costi di possesso: non solo il prezzo di acquisto, ma di gestione (energia, acqua, manutenzione, smaltimento etc) e includerli tra i criteri di valutazione
8. Identificare, gestire, mitigare, ripartire il rischio, incorporato inevitabilmente in ogni attività nuova
9. Monitorare gli impatti e i risultati : l’acquisto non finisce con il contratto, ma soprattutto se innovativo, deve essere verificato nei suoi effetti, nella reale capacità del fornitore, non solo per applicare eventuali contromisure e penali, ma anche come modalità di apprendimento

Un esempio nell’applicazione di tale approccio viene anche da esperienze internazionali, con cui ci confrontiamo.

Il nuovo Karolinska

Il caso tratta di un progetto nel progetto. In parallelo alla costruzione del nuovo ospedale da 800 posti letto presso Karolinska University Hospital – una delle principali strutture sanitarie della Scandinavia – realizzato attraverso un Partenariato Pubblico Privato (PPP), il management dell’ospedale concludeva che è necessario adottare un approccio innovativo all’acquisto e gestione delle tecnologie. Con riferimento alla diagnostica per immagini, ad esempio, il management team dell’ospedale nel 2011 – a sette anni dalla data prevista di inaugurazione del nuovo ospedale prevista nel 2018 – iniziava uno studio di fattibilità. In una prima fase vengono individuate delle “ central challenge” sulla base delle quali sono definiti quattro obiettivi:

1. Assicurare l’aderenza della tecnologia al processo di realizzazione del nuovo ospedale;
2. Assicurare la funzionalità e la performance della tecnologia nel tempo;
3. Permettere la ricerca, lo sviluppo, la formazione e l’innovazione nel rispetto dei più alti standard di qualità;
4. Adottare una soluzione costo efficiente.

Sulla base di queste considerazioni l’ospedale ha avviato un’indagine sulle pratiche adottate da 30 ospedali nel mondo. La formula contrattuale identificata per raggiungere gli obiettivi è il cosiddetto “ Managed Equipement Service (MES) Funzionale”. Il focus del contratto (e della procedura di selezione) non è la tecnologia di per sé, quanto gli obiettivi funzionali della tecnologia. La procedura di affidamento prescelta è stata il dialogo competitivo in modo da stimolare il mercato a fornire soluzioni innovative al problema. Il dialogo ha visto coinvolti le quattro principali realtà del mercato e si è articolato in 29 incontri one-to-one su due fasi tra il 2012 e il 2015.

Seguendo le indicazioni di come incorporare l’innovazione nei processi di public procurement si evidenziano alcuni aspetti:

• in linea di massima, ogni amministrazione pubblica può cimentarsi nell’applicare processi di acquisto che incorporino, in gradi diversi, elementi d’innovazione, tenendo tuttavia conto delle proprie capacità organizzative e dimensioni. Infatti, la complessità dell’impostazione di tali processi deve accompagnarsi con la rilevanza della domanda e l’impatto che si potrebbe generare, anche in termini di appetibilità per il mercato dei fornitori.
• è opportuno valutare il livello di esperienza in acquisti innovativi che l’amministrazione acquirente può aggregare e il supporto del contesto politico su cui può contare, in considerazione del fatto che acquisti d’innovazione sono essi stessi processi “nuovi”.
• alcune condizioni facilitanti gli acquisti innovativi risiedono nell’aggregazione di competenze, esperienze, capacità di risk management e disponibilità di metodi e strumenti di monitoraggio e controllo, nel nostro paese verosimilmente già disponibili e in funzione presso centrali di acquisto o soggetti aggregatori.