Il sistema dei controlli nel PNRR: evoluzione e criticità

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) costituisce senza alcun dubbio uno strumento estremamente innovativo e certamente sui generis rispetto al panorama degli strumenti finanziari UE. Questa affermazione può forse non essere pienamente colta se non si descrivono le sue tipicità e le principali differenze rispetto a tutti gli altri Programmi comunitari.

Anzitutto come è nato e come si è sviluppato: il Dispositivo di Ripresa e Resilienza come risposta in primis alla crisi COVID-19 era presente nella prima proposta UE del Pacchetto Next generation EU[1], discussa ed approvata nel Consiglio UE del 17-21 luglio 2020, in un brevissimo lasso di tempo è stato messo a terra, inquadrato e definito anche dal punto di vista normativo attraverso l’adozione del Regolamento (UE) del 12 febbraio 2021, n. 241 avvenuta di fatto a circa 9 mesi dalla prima proposta della Commissione europea di maggio 2020[2].

La particolarità di questo strumento risiede nel fatto che rientra nell’inquadramento giuridico dei cosiddetti strumenti “a gestione diretta” noti anche come programmi tematici, quelli per intendersi che includono tra i relativi Programmi Horizon Europe, Programma antifrode dell’UE, Strumento tecnico di supporto (TSI), LIFE… e non in quella “a gestione concorrente con gli Stati Membri” come i Fondi strutturali europei e nel fatto che a differenza di tutti gli altri strumenti esistenti, i Piani approvati nell’ambito del Dispositivo di Ripresa e Resilienza si attuano obbligatoriamente attraverso un meccanismo di rendicontazione verso l’Unione Europea non connesso ai costi sostenuti ma al raggiungimento di obiettivi qualitativi/procedurali (Milestone) e quantitativi (Target). I PNRR sono per questo motivo classificati come programmi “performance based” e non di spesa.

Ragionare per obiettivi: il cambio culturale insito nel PNRR

C’è da dire subito che ragionare per obiettivi e non in termini di spesa costituisce da solo un rilevante cambiamento culturale anche nell’approccio influenzandone spesso la piena comprensione da parte dell’opinione pubblica, perché rendicontare un target non vuol dire ricomprendere il costo totale dell’Investimento, né in termini di avanzamento né in termini di componente progettuale in quanto la tranche di finanziamento assegnata all’Italia per ogni rata è sconnessa al costo sottostante a meno che non sia richiamato esplicitamente un parametro finanziario all’interno della descrizione del target stesso[3].

Il meccanismo, come accennato, non è nuovo agli strumenti finanziari ed è previsto dall’articolo 125 del Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 (“Regolamento finanziario”) che tra le “forme di contributo dell’Unione” ha introdotto una modalità semplificata di costo definita “finanziamento non collegato ai costi” prevista nei Fondi strutturali per il ciclo 2014-2020 e più ampiamente disciplinata ed ampliata nella programmazione 2021-2027 ma sempre in modalità opzionale, tranne che nel caso di finanziamento di azioni di assistenza tecnica per il rafforzamento della capacità amministrativa[4].

In tale contesto e se vogliamo a parziale correzione sia dell’inquadramento giuridico dei finanziamenti a gestione diretta sia della modalità rendicontativa del “finanziamento non collegato ai costi” che quale opzione di costo semplificato non dovrebbe richiedere ulteriori modalità di verifiche aggiuntive riguardo le procedure e spese sottostanti[5], i PNRR alle modalità di controllo “ordinarie” si devono aggiungere delle procedure di verifica ulteriori, puntualmente verificate a tutti i livelli per maggior tutela del bilancio UE.

La prescrizione si ritrova nell’art. 22 del regolamento (UE) 2021/241, gli Stati membri, infatti, pur potendo fare affidamento sui loro normali sistemi nazionali di gestione del bilancio, nell’attuare il dispositivo, in qualità di beneficiari, sono tenuti ad adottare tutte le opportune misure per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione per garantire che l’utilizzo dei fondi, in relazione alle misure sostenute dal dispositivo, sia conforme al diritto dell’Unione e nazionale applicabile, in particolare per quanto riguarda la prevenzione, l’individuazione e la rettifica delle frodi, dei casi di corruzione e dei conflitti di interessi e doppio finanziamento.

Questa normativa attraverso anche una serie di interpretazioni particolarmente restrittive ha di fatto avviato meccanismi e strumenti ma anche campagne di controlli a tutti i livelli che di fatto rischiano di rallentare l’attuazione del Piano e che si discostano non poco dai recenti orientamenti UE sui Fondi strutturali, presi proprio a riferimento per la costruzione delle regole di gestione e controllo del Piano europei, ma che sono ora attuati secondo criteri di semplificazione e proporzionalità.

Il quadro di semplificazione delle regole di controllo nei Fondi strutturali per il ciclo 2021-2027

Cosa prevede la nuova normativa dei Fondi strutturali in tema di controllo?

A seguito di numerosi cicli di programmazione ed un’esperienza ormai trentennale, i Fondi strutturali nel ciclo di programmazione 2021-2027 grazie alle novità introdotte con il Regolamento (UE) 2021/1060 cambiano molto pelle si prefiggono, in modo anche dichiarato, di ridurre gli oneri amministrativi a carico degli organismi di gestione e dei beneficiari, mantenendo al contempo un livello adeguato di garanzia di legittimità e regolarità delle operazioni e delle spese. Tale intento si è concretizzato nella previsione di diverse semplificazioni ed innovazioni in particolare:

• le verifiche di gestione o controlli di primo livello, restano di due tipi: desk e in loco, ma a differenza dei precedenti due cicli di programmazione non saranno più effettuate sul 100% delle operazioni ma a campione e dovranno basarsi sulla valutazione di rischi individuati ex ante[6]. Un’ulteriore previsione del Regolamento è che entrambe le tipologie di verifica debbano concludersi entro la presentazione del pacchetto dei conti annuali, con la conseguenza, quindi, che le verifiche amministrative (desk o in loco che siano) possano anche non completarsi prima dell’invio della domanda di pagamento che include le spese oggetto di controllo;
• previsione della cosiddetta modalità di “Audit unico” e di proporzionalità in rapporto al livello di rischio per il bilancio dell’Unione[7], che permette in alcuni casi di evitare la duplicazione di controlli di una stessa spesa dichiarata alla Commissione, riducendo costi e oneri amministrativi per i beneficiari;
• introduzione di “modalità proporzionate migliorate”[8] in tema di gestione e controllo, si consente, al ricorrere di determinate condizioni, di predisporre sistemi di gestione e controllo semplificati rispetto a quelli standard, viene così garantita la possibilità di applicare solo procedure nazionali per effettuare verifiche di gestione, potendosi basare su verifiche effettuate da organismi esterni, senza dover quindi procedere all’analisi del rischio e alle verifiche di gestione “classiche” previste dal Regolamento. Le condizioni prevedono che il sistema di gestione e controllo del Programma funzioni efficacemente e che il tasso totale di errore per ciascun anno sia inferiore al 2% e che tali circostanze siano confermate dalla Commissione europea nelle proprie relazioni annuali di attività pubblicate per due anni consecutivi.

Le modalità proporzionate migliorate impattano anche a livello di Autorità di audit le quali possono limitare la propria attività di controllo ad operazioni che interessano un campione di unità ridotto, potendo anche, al ricorrere di determinate condizioni, utilizzare un metodo di campionamento non statistico. La semplificazione interessa anche la Commissione europea, che può limitare i propri audit alla revisione dell’operato dell’Autorità di Audit senza ulteriore onere amministrativo di controllo sulle strutture già auditate.

Il sistema dei controlli nel PNRR italiano

I Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR), come detto, sono strumenti unici ma anche molto “giovani” e come visto non hanno ancora tratto vantaggio dell’esperienza trentennale dei Fondi strutturali e anche a causa dell’importante allocazione finanziaria assegnata (per l’Italia è quasi sei volte il solo budget UE assegnato per un ciclo di programmazione comunitaria settennale) non potevano essere attuati se non attraverso prescrizioni specifiche che ne garantissero appunto la tutela degli interessi finanziari dell’UE.

Per venire incontro alle prescrizioni di cui all’artico 22 del Regolamento (UE) 2021/241, gli Stati Membri e l’Italia in primis, a definire, sono stati chiamati, avendo come benchmark di riferimento i Fondi strutturali (ma del periodo di programmazione 2014-2020!), dei propri sistemi di controllo ulteriori rispetto alla gestione ordinaria prevista dalle risorse nazionali.

È stato quindi costituito un “sistema di gestione e controllo”[9] multilivello, con una Cabina di regia politica ed un presidio centrale (punto di contatto) affidato originariamente alla Ragioneria Generale dello Stato ed ora alla Struttura di Missione PNRR della Presidenza del Consiglio dei Ministri introdotta con il decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13 e specifici sistemi di gestione e controllo adottati dalle singole Unità di missione costituite presso ogni Amministrazione centrale responsabile di Interventi PNRR che operano alla stregua, quindi, di Autorità di gestione di un Programma dei Fondi strutturali con simili livelli di responsabilità ma minore autonomia.

E’ stato quindi definito un impianto di regole impressionante costituito, come punto di riferimento, da numerose norme primarie e specifiche circolari della Ragioneria Generale dello Stato. Di queste, se ne contano ad oggi oltre 31 su tutti i temi di gestione e controllo, tra cui: selezione, controlli, rendicontazione, gestione finanziaria, rispetto del principio di “non arrecare danno significativo all’ambiente” (DNSH), antifrode, titolare effettivo etc..[10]

Si aggiunge che per alcuni versi variano per il Piano anche gli oggetti del controllo che sono anche diversi è più complessi dei Fondi strutturali proprio perché uniscono modalità “ordinarie” dei programmi di spesa a quelle previste dalle regole di performance, un esempio su tutti è il controllo sul “doppio finanziamento”.

Il concetto di “doppio finanziamento” nell’ambito del PNRR tiene conto anche della natura orientata ai risultati dello strumento. Quindi non solo bisogna verificare che a livello di Soggetti Attuatori, i costi sostenuti per raggiungere i risultati di qualsiasi misura finanziata dal Piano non siano coperti da altri programmi dell’Unione ma anche garantire che nel raggiungimento degli obbiettivi di performance non concorrano altri programmi finanziati dall’Unione, perché se si riceve la tranche di finanziamento per il conseguimento del gruppo di target e milestone previsti per quella rata, ivi incluso il target oggetto di co-finanziamento su un altro programma di spesa UE, non si può ricevere anche il rimborso dalla stessa Unione Europea dei relativi costi sostenuti nell’ambito del Programma “co-finanziante”, perché ciò concretizzerebbe un caso di doppio finanziamento a livello di performance.

Per il PNRR non trova, infine, per nulla applicazione l’impianto di regole di semplificazione descritto per i Programmi finanziati dai Fondi strutturali nell’ambito della programmazione 2021-2027.

PNRR: introdurre modalità di controllo semplificate per garantire l’attuazione

È chiaro che l’attuazione di uno strumento finanziario di questa portata come il Recovery and Resilience Facility, che ha condotto nel caso italiano all’approvazione di un Piano di una dimensione finanziaria impressionante[11], legittimi il ricorso ai controlli e procedure di verifica puntuali più di quanto possa essere richiesto per altri programmi a gestione diretta come ad esempio Horizon Europe che si “affidano” per i controlli gestionali alle sole regole di bilancio ordinario del Beneficiario, ma è necessario che il sistema possa ripristinare una modalità attuativa ordinata e prevedere l’introduzione non solo delle regole “restrittive” dei Fondi strutturali ma anche delle sue eccezioni e indicazioni di semplificazione come la proporzionalità dei controlli e l’audit unico introdotte con il ciclo 2021-2027. Un primo passo normativo con l’introduzione del nuovo comma 8 bis all’art. 7 del decreto-legge 31 maggio 2021, operato con il decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13[12], è stato fatto ma è rimasto ancora inattuato.

È di fondamentale importanza cambiare rotta anche a seguito dell’esperienza sul campo dei primi anni di attuazione del Piano. A partire dal 2022 praticamente ogni mese si sono svolti audit da parte dei Servizi della Commissione europea, della Corte dei conti europea, dell’Unità di Audit del PNRR, tematici, di performance sulla tutela degli interessi finanziari dell’UE, con viste in loco che per l’organizzazione e la successiva raccolta e trasferimento della documentazione di riferimento comportano spesso tempo di disamina e complessità di collazione puntuale. Per non parlare del fatto che spesso gli audit vengono espletati sugli stessi oggetti e soggetti di controllo, le stesse milestone o target. Inoltre, a differenza dei Fondi strutturali dove le verifiche di competenze dell’Autorità di Audit hanno tempistiche di chiusura vicine ad un anno, quelle dell’Unità di Audit del PNRR si devono concentrare in pochi mesi perché le relative sintesi devono essere incluse nelle rendicontazioni semestrali da inviare alla Commissione europea.

Al quadro si aggiungono i controlli effettuati dalla Corte dei conti italiana, inizialmente anche e sempre concomitanti sul PNRR ed ora solo gestionali che comportano la produzione di relazioni, rapporti e specifiche fasi di confronto tecnico con le Strutture amministrative centrali titolari degli Investimenti.

Si calcola di media che solo nell’ultimo anno il tempo dedicato per alcune Amministrazioni centrali a rispondere ai controlli subiti sia quasi pari a quello dedicato alle attività di gestione che nell’attuazione del Piano non è mai “ordinaria”. Questo aspetto appare oggi una rilevante criticità che impatta su tutto il processo attuativo perché le prescrizioni di controllo di fatto aumentano anche gli oneri amministrativi dei Soggetti attuatori privati e pubblici chiamati a rispondere ad ogni istanza di approfondimento.

Intervenire, anche nel dibattito europeo, con l’introduzione di modalità semplificate e proporzionali, anche alla luce dell’esperienza dei Fondi strutturali, non solo diviene opportuno ma necessario a garantire che il PNRR possa concretamente continuare la propria attuazione e conseguire nei tempi gli ambiziosi risultati previsti, riducendo gli oneri amministrativi e focalizzando le fondamentali attività di controllo secondo reali criteri di efficacia ed efficienza.

[1] Cfr. Comunicazione della Commissione europea “Il momento dell’Europa: riparare i danni e preparare il futuro per la prossima generazione” Bruxelles, 27.5.2020 COM(2020) 456 final e la Comunicazione della Commissione europea, “Il bilancio dell’UE come motore del piano per la ripresa europea”, Bruxelles, 27.5.2020 COM(2020)442- i documenti sono disponibili alla pagina del sito ufficiale Eur-Lex.

[2] Cfr. “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Recovery and Resilience Facility” – Brussels, 28.5.2020 COM(2020) 408 final 2020/0104(COD)

[3] Cfr. ad esempio il target M2C2-51 dell’Investimento 3.2 – Utilizzo dell’idrogeno in settori hard-to-abate

[4] Cfr articolo 37 del Regolamento (UE) 2021/1060

[5] Cfr. articolo 95.3 del Regolamento (UE) 2021/1060 “Gli audit della Commissione e dello Stato membro e le verifiche di gestione effettuate dagli Stati membri mirano esclusivamente a verificare il rispetto delle condizioni per il rimborso da parte della Commissione o il conseguimento dei risultati”

[6] Regolamento (UE) n. 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021, art. 73.2 lettera e).

[7] Cfr. articolo 80 del Regolamento (UE) 2021/1060

[8] Cfr. articoli 83 e 84 del Regolamento (UE) 2021/1060

[9] Cfr. decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77

[10] Cfr. https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2023/; https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2022/; https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2021/

[11] Il quadro finanziario del PNRR, rinnovato dopo il processo di riprogrammazione 2023, ammonta ad un costo totale di budget UE pari a circa 194,4 miliardi di euro

[12] Cfr. articolo 1 comma 4 lettera f del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13 “8-bis. Al fine di assicurare il coordinamento dei controlli e ridurre gli oneri amministrativi a carico dei soggetti attuatori, il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato promuove misure finalizzate alla razionalizzazione e semplificazione delle procedure di controllo del PNRR, ispirate al principio di proporzionalità, anche mediante l’utilizzo di metodologie standardizzate supportate da sistemi informatici, previa condivisione con le Amministrazioni titolari di interventi del PNRR, nonché con le istituzioni e gli Organismi interessati nell’ambito del tavolo di coordinamento per la rendicontazione e il controllo del PNRR operante presso il medesimo Dipartimento”