La nuova direttiva sulla formazione dei dipendenti pubblici: l’ho letta e ve la racconto

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Il 30 luglio il Ministro Brunetta ha firmato una direttiva (la n. 10) che ha come oggetto la “programmazione della formazione delle amministrazioni pubbliche”. In particolare essa è cogente per le amministrazioni centrali dello Stato, gli enti pubblici non economici nazionali e le autorità indipendenti. Per tutte le altre amministrazioni le sue indicazioni costituiscono “linee guida”. Come tutte le notizie uscite in “zona ferie” anche questo provvedimento rischia di non avere avuto l’attenzione sufficiente. Quindi l’ho ripreso ed esaminato con attenzione. Prima ve lo racconto, poi vi dico la mia con l’obiettivo di alzare la palla per un dibattito su un aspetto chiave e insieme negletto della gestione delle risorse umane nella PA.

14 Settembre 2010

Carlo Mochi Sismondi

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Il 30 luglio il Ministro Brunetta ha firmato una direttiva (la n. 10) che ha come oggetto la “programmazione della formazione delle amministrazioni pubbliche”. In particolare essa è cogente per le amministrazioni centrali dello Stato, gli enti pubblici non economici nazionali e le autorità indipendenti. Per tutte le altre amministrazioni le sue indicazioni costituiscono “linee-guida”[i].
Come tutte le notizie uscite in “zona ferie” anche questo provvedimento rischia di non avere avuto l’attenzione sufficiente. Quindi l’ho ripreso ed esaminato con attenzione.
Prima ve lo racconto, poi vi dico la mia con l’obiettivo di alzare la palla per un dibattito su un aspetto chiave e insieme negletto della gestione delle risorse umane nella PA.

La direttiva consta di otto pagine e comincia con alcune affermazioni del tutto condivisibili sul valore strategico del capitale umano e della sua formazione, leggiamo ad esempio:
“La formazione è, peraltro, una dimensione costante e fondamentale del lavoro e uno strumento essenziale nella gestione delle risorse umane. Tutte le organizzazioni, per gestire il cambiamento e garantire un’elevata qualità di prodotti e servizi, devono oggi fondarsi sulla conoscenza e sullo sviluppo delle competenze.”

Peccato che immediatamente queste dichiarazioni di principio vengano messe a confronto con la dura realtà. Scende in campo il famigerato DL 78/10 (quello tremontiano sulla finanza pubblica di cui abbiamo già parlato) che gela gli entusiasmi, infatti taglia del 50% (sì proprio della metà) la spesa per la formazione[ii].

In una specifica poi si precisa che non entrano in queste spese “altre modalità primarie, informali e non strutturate nei termini della formazione, di apprendimento e sviluppo delle competenze, costituite dalla reingegnerizzazione di processi e luoghi di lavoro, in modo da assicurare lo sviluppo delle opportunità di informazione, valutazione e accumulazione delle competenze nel corso del lavoro quotidiano (tutoring, mentoring, peer review, circoli di qualità e focus group, affiancamento, rotazione delle mansioni )”….e ci mancherebbe altro!

Abbiamo quindi un bisogno – più formazione e di ottima qualità – ed un problema: i soldi sono la metà di quelli spesi nel 2009. Come fare?
La legge indica come soluzione di imporre a tutte le amministrazioni di servirsi della Scuola Superiore della PA (SSPA) o di proprie strutture (quindi delle scuole pubbliche o anche del Formez). La direttiva ribadisce questa norma specificando comunque, in un paio di capoversi non chiarissimi, che dell’arcipelago delle scuole pubbliche non c’è in fondo molto da fidarsi e che la strada maestra resta quella di rivolgersi alla SSPA[iii].
Tale percorso è confermato quando, dalle indicazioni generali, si passa alle prescrizioni specifiche che impongono un calendario serrato. Questo prevede che:

entro il 15 settembre di ciascun anno il DFP, congiuntamente alla SSPA, avvia un processo di consultazione con le amministrazioni interessate, finalizzato alla predisposizione, da parte delle stesse, dei piani formativi per l’anno successivo;
entro il 15 ottobre di ciascun anno, a partire dall’anno in corso, le amministrazioni interessate sottopongono alla SSPA ed al DFP, il piano generale di formazione per l’anno successivo;
entro il 15 novembre di ciascun anno, a partire dall’anno in corso, le amministrazioni interessate, identificano e comunicano al DFP e alla SSPA i programmi formativi specifici richiesti;
entro il 30 dicembre la SSPA, in base ai programmi richiesti dalle singole Amministrazioni, predispone e propone le attività formative specifiche di attuazionedegli stessi;
entro il 30 gennaio di ogni anno, le amministrazioni presentano il Piano nella versione definitiva, come risultante dall’iter di verifica.

Un primo commento alla noma di legge ed alla direttiva è che, alla faccia dei proclami che esaltano il valore del mercato e alle dichiarazioni liberiste, ci troviamo di fronte ad una sostanziale sottrazione di un servizio dal mercato per ripubblicizzarlo completamente, affidandolo ad enti pubblici come la SSPA o (in subordine) a società pubbliche in house.
Sino ad ora decine di aziende private hanno fornito formazione alle amministrazioni pubbliche. Formazione di qualità molto diversa è vero: da quella fittizia caduta sotto l’occhio dei giornali e poi della magistratura a quella (ed è la maggioranza) di grande professionalità che spesso (penso a casi come quello di Poste Italiane nei primi anni 2000) ha costituito il fattore critico per il cambiamento delle amministrazioni.
Ora, come sta ahimè succedendo anche in molti altri campi, la PA rinuncia qui platealmente al suo ruolo di regolatore e di garante della qualità super partes ed entra pesantemente in campo come giocatore monopolista estromettendone il mercato privato.

La seconda notazione riguarda il processo proposto: già l’art.7bis del d.lgs 165/01, che prevedeva che tutte le amministrazioni predisponessero un programma formativo annuale e che tutte le amministrazioni dello Stato lo trasmettessero entro il 30 gennaio al DFP, è rimasto per larghissima parte disatteso (se vi volete divertire fate una ricerca su tutti i siti del Ministeri per cercare traccia dei piani formativi e vedrete da soli!). Ora si rincara la dose e ad un adempimento se ne sostituiscono in pratica almeno tre con scadenze ravvicinate: 15 ottobre, 15 novembre, 30 gennaio.
Le scadenze sono prossime e quindi prossima sarà anche la verifica: buona fortuna!

[i] si tratta comunque di un obbligo stringente: infatti la direttiva continua così “Infatti, benché si tratti di formazione pubblica, sia essa impartita presso strutture pubbliche territoriali sia presso organismi privati con i quali gli enti territoriali possono stipulare apposite convenzioni, la presente direttiva reca disposizioni fondamentali in ossequio al principio di coordinamento della finanza pubblica, che rientra nella competenza concorrente ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, Cost., nonché a quello di leale collaborazione di cui al successivo articolo 118.”

[ii] l’art. 6 del decreto legge 78/08 convertito dalla L. 122 del 30 luglio 2010 dice infatti: “a decorrere dall’anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, per attività esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009. Le predette amministrazioni svolgono prioritariamente l’attività di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione. Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale. La disposizione di cui al presente comma non si applica all’attività di formazione effettuata dalle Forze armate, dal Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco e dalle Forze di Polizia tramite i propri organismi di formazione”.

[iii] Ma leggiamo direttamente:

Le scuole e gli istituti pubblici che a vario titolo sono impegnati nella progettazione, nel coordinamento, nell’erogazione e monitoraggio delle attività di formazione costituiscono un universo differenziato per dimensioni, modelli istituzionali, caratteristiche organizzative, fonti e forme di finanziamento e incardinamento nelle istituzioni di riferimento.

In assenza di un preciso elemento di indirizzo, il ricorso a tali strutture da parte delle amministrazioni centrali, se da un lato riduce i tempi di affidamento, dall’altra potrebbe presentare alcune criticità, quali il mancato coordinamento nella programmazione, con tutti i rischi che ne derivano in termini di spreco di risorse, ridondanza degli interventi e autoreferenzialità dei sistemi di valutazione di efficacia e di impatto.