In Italia si cerca di migliorare le performance delle PA tramite continue riforme (Brunetta 2009; Madia 2017; Bongiorno in avvio). Ma per rendere le performance davvero utili ai cittadini dobbiamo farle uscire dal loop autoreferenziale, finalizzandole verso l’orizzonte del Valore Pubblico.

Le performance delle PA

Secondo il D.Lgs. 150/2009, modificato dal D.Lgs. 74/2017, e le Linee Guida del Dipartimento della Funzione Pubblica, le performance sono di due tipi.

La performance individuale è l’insieme dei risultati conseguiti e dei comportamenti agiti da parte degli individui che operano nell’ente, ossia il contributo dei singoli al conseguimento delle performance organizzative.

La performance organizzativa è l’insieme dei risultati dell’ente e delle sue unità organizzative, dei suoi progetti e processi trasversali. Essa permette di programmare, misurare e poi valutare come l’organizzazione, consapevole dello stato e della salute delle risorse dell’ente, utilizza le stesse in modo razionale (efficienza) per erogare servizi quanti-qualitativamente adeguati alle attese degli utenti (efficacia), al fine ultimo di creare Valore Pubblico, ovvero di migliorare il livello di benessere degli utenti e degli stakeholder (impatto).

Concentriamoci sul presupposto e sull’orizzonte delle performance.

Definire nel Piano della Performance la quantità (stato) e la qualità (salute) delle risorse disponibili consente di programmare obiettivi e performance raggiungibili.

Definire nel Piano l’impatto atteso delle performance organizzative consente di spostare l’attenzione dalla quantità e qualità dei servizi all’effetto generato da essi nel medio-lungo termine. Pur consapevoli delle difficoltà di quantificazione (sia per la distanza temporale tra azione ed effetto, sia per la parziale controllabilità), l’impatto è misurabile in assoluto o come variazione percentuale rispetto alla situazione di partenza. L’impatto esterno esprime l’incremento del livello di benessere economico (es. indotto) o sociale (es. occupazione) o ambientale (es. sostenibilità) dei destinatari esterni di una politica (es. di sviluppo territoriale) attuata dall’ente, da solo o in partnership con soggetti pubblici e/o privati.

L’impatto interno esprime l’incremento del livello di salute delle risorse dell’ente (es. + competenze) a seguito di un progetto di miglioramento amministrativo (es. formazione).

Il Valore Pubblico come nuovo orizzonte delle performance

La PA crea Valore se consegue un miglioramento congiunto degli impatti esterni [economico-sociale-ambientale dei destinatari delle politiche e dei servizi] ed interni [salute dell’ente]: per creare Valore a favore dei cittadini, favorendo la possibilità di generarlo anche per quelli futuri, l’ente deve essere efficace ed efficiente tenuto conto della quantità e della qualità delle risorse disponibili (LG 2/2017).

Il Valore Pubblico dovrebbe divenire il nuovo orizzonte delle performance individuali e organizzative, consentendo alla PA di finalizzare queste ultime verso il mantenimento delle promesse di mandato del Sindaco del Comune, del Governatore della Regione, del Rettore dell’Università, del Governo nazionale (performance istituzionali o impatti promessi) e verso il miglioramento effettivo delle condizioni di vita dell’ente (impatti effettivi interni o salute) e dei suoi utenti e stakeholder (impatti effettivi esterni).

Per evitare che l’inseguimento delle performance attese, ad opera dei dipendenti e dirigenti (performance individuali) per il tramite delle unità organizzative di appartenenza (performance organizzative), si trasformi in attività scomposte, adempimentali e autoreferenziali occorre mettere a sistema le performance e finalizzarle verso il Valore Pubblico. Esso dovrebbe guidare le performance, divenendone la “stella polare”, sia in fase di programmazione che di misurazione e valutazione.

Come si crea e come si misura il Valore Pubblico?

La logica piramidale di generazione di Valore si fonda sulla manovra combinata degli indicatori contenuti nei vari livelli della performance: il valore viene accumulato progressivamente di livello in livello e trova la sua misura sintetica nel primo.

Esempio: supponiamo che un’Unione di Comuni, dopo un percorso partecipativo con il territorio (salute empatica), decida di ricercare finanziamenti europei per la costruzione, tramite privati, di un’infrastruttura strategica rispondente a precisi standard qualitativi (ambientali, energetici, temporali), ai fini dello sviluppo economico e sociale del territorio (performance istituzionale).

A tal fine, viene strutturato un ufficio ad hoc (salute strutturale o organizzativa) ed attribuito ad esso l’obiettivo di ottenimento dei fondi (performance organizzative). Al dirigente e al personale vengono assegnati obiettivi di screening delle opportunità di finanziamento (performance individuali).

Per aumentare la probabilità di raggiungimento del target, si forma il personale (salute professionale), si lavora in filiera con la Regione e si entra in network istituzionali europei (salute relazionale), si automatizza la ricerca on line delle linee di finanziamento (salute digitale), si crea un database integrato delle stesse (salute informativa), si programmano le misure di riduzione del rischio corruttivo (salute etica).

Supponiamo che:

• l’alta produttività del personale (efficienza), ottenuta grazie ai progetti di cura della salute dell’ente, abbia consentito di introitare cospicui finanziamenti europei (economicità);
• sia stata costruita, tramite privati, l’infrastruttura strategica (efficacia quantitativa) secondo gli standard energetici, ambientali, temporali programmati (efficacia qualitativa);
• la politica dell’Unione abbia consentito di insediare fruttuose attività imprenditoriali di tipo innovativo (impatto economico) e di aumentare il livello occupazionale sia durante l’infrastrutturazione che nelle nuove attività produttive (impatto sociale), nel rispetto dell’ambiente circostante (impatto ambientale).

Tale caso racconterebbe un esempio di co-creazione di Valore Pubblico.

Condizioni abilitanti e protettive del Valore Pubblico

Dall’avvento del D.Lgs. 150/2009 ad oggi si è inseguito il miglioramento delle PA tramite revisioni legislative o metodologiche di processi, strumenti e soggetti del ciclo della performance. Invece, la soluzione va ricercata nella finalizzazione delle performance verso l’orizzonte del Valore e, propedeuticamente, nella costruzione delle condizioni di contesto.

Per condizioni abilitanti si intendono le leve per aumentare le probabilità di creare Valore. Queste crescono in presenza di sistemi di Performance Management fondati sulla cura della salute dell’ente:

• politica: es. commitment
• organizzativa: es. coinvolgimento del personale nel cambiamento tramite strumenti di nudging o gamification
• professionale: es. formazione competenze
• digitale: es. digital transformation
• informativa: es. integrated reporting
• relazionale: es. rapporti di governance orizzontale (es. Unione di Comuni) o di filiera verticale (es. UE-Ministero-Regione-Comune)
• empatica: es. partecipazione civica, anche tramite gamification

Per condizioni protettive si intendono le precauzioni per diminuire i rischi di mancata creazione o, addirittura, di erosione del Valore. Questi si riducono in presenza di sistemi di Risk Management (COSO 2017; ISO31000; ISO37001) capaci di affrontare in modo integrato i rischi:

• strategici e operativi: es. precauzioni per ridurre il rischio di non raggiungimento dei target
• di security/privacy: es. GDPR
• reputazionali: es. tattiche comunicative
• corruttivi: es. misure anticorruttive
• finanziari: es. analisi di bilancio
• ambientali: es. standard sostenibilità

In sintesi, la capacità delle PA di miglioramento del benessere degli utenti, curando la propria salute, aumenta laddove l’ente adotti un “Modello di Public Value Governance” basato su sistemi integrati di Performance e Risk Management finalizzati alla generazione di Valore Pubblico.