La PA prigioniera delle norme: per il 62% dei dipendenti pubblici la burocrazia è aumentata. Un approfondimento a FORUMPA17

L’autodiagnosi di chi lavora per la Pubblica amministrazione emersa dal sondaggio di FPA: regole che si sovrappongono e procedure complesse frenano l’innovazione. Come se ne esce? Meritocrazia, digitalizzazione e organizzazione più efficiente

La Pubblica Amministrazione italiana è un affastellarsi di norme ridondanti e confuse che frenano l’innovazione e rendono la semplificazione una chimera. A dirlo sono gli stessi dipendenti della PA: negli ultimi 5 anni la burocrazia è cresciuta, ed è un atto di difesa, per il 62% del campione che ha partecipato all’inchiesta annuale sulla Pubblica Amministrazione svolta da FPA e dedicata in questa edizione alla “burocrazia difensiva”. Il tema sarà approfondito a FORUM PA 2017 (Roma Convention Center “La Nuvola” 23-25 maggio).

“Abbiamo lanciato questa inchiesta perché, dopo 28 anni di studio delle amministrazioni da dentro e da fuori, continuiamo a trovarci di fronte una PA bloccata, in balia di una bulimia regolatoria, di una coazione a ripetere per cui si legifica molte volte la stessa cosa, con minime differenze, senza pretendere mai veramente, con accertamenti e sanzioni, che le norme siano effettivamente attuate”, afferma Carlo Mochi Sismondi, presidente FPA. “In questo caos, i dipendenti pubblici ci raccontano che l’unica salvezza percepita è quella di restare fermi, di prendere il minimo delle responsabilità possibili, di aspettare che passi il vento dell’innovazione (che tanto dura al massimo il tempo di un Governo) o di pretendere, prima di applicarle, che le novità diventino obbligatorie. Ed è questo il fenomeno che abbiamo chiamato burocrazia difensiva. Occorre ridurre concretamente le norme e cercare una reale semplificazione delle procedure. E anche recenti novità come il Codice degli Appalti e il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) non sono state percepite come reali semplificazioni.”.

La causa principale del rallentamento dell’azione amministrativa, così dice il 67,2% del campione (1700 persone, per l’80% dipendenti pubblici), è l’eccessiva produzione di norme che si sovrappongono e generano confusione e disorientamento, tanto che per chi lavora nella PA è difficile comprendere il senso strategico del proprio lavoro (45,3%).

Questa criticità ha due facce. La prima è di tipo personale: i lavoratori si sentono demotivati. La seconda è di tipo organizzativo: alcuni processi sono diventati più complessi e lenti, come le procedure di acquisto, le misure anticorruzione, la formalizzazione di incarichi e contratti.

L’elemento positivo è un uso maggiore delle tecnologie per accelerare i processi/servizi (solo 21 su 100 rispondono di usare “raramente” o “mai” le tecnologie per accelerare i processi); tuttavia persiste la resistenza di alcuni colleghi (anche di altre amministrazioni) a utilizzare i documenti digitali (accade “spesso” per il 49,3% del campione e “sempre” per l’11,6%). Gli stessi cittadini sfruttano poco le interfacce web con la PA e preferiscono recarsi allo sportello (63%).

I dipendenti pubblici hanno però le idee chiare su come uscire da questo stallo: scelta di dirigenti capaci basata sul merito e non sulla politica (lo dice il 50,7% del campione), meno norme (43,5%), più digitalizzazione (41,9%). La PA cento per cento paperless è forse un sogno (non accadrà nemmeno nel 2030, secondo il 45,3% dei rispondenti); però l’81,8% pensa che nel 2030 finalmente non dovrà ridare alle amministrazioni pubbliche i propri dati mille volte e il 77% è convinto che potrà gestire tutte le comunicazioni con le PA da un unico punto di accesso.

I RISULTATI DELLA RICERCA

La burocrazia è aumentata. Chiamiamo burocrazia difensiva quell’atteggiamento, comunissimo tra i dipendenti pubblici, per cui è solo non facendo che si evitano rischi. È burocrazia difensiva pretendere un doppio canale digitale, ma anche cartaceo per i documenti, perché “non si sa mai”. È burocrazia difensiva chiedere cento pareri prima di prendere una decisione e poi comunque rimandarla al proprio superiore diretto o alla politica e non far nulla se non si ricevono esplicite direttive. È burocrazia difensiva non usare le banche dati, ma chiedere ai cittadini informazioni che l’amministrazione ha già. E potremmo continuare.

Per il 62% dei rispondenti negli ultimi 5 anni la burocrazia difensiva è cresciuta. Gli interventi di riforma, non solo gli ultimi arrivati ma soprattutto quelli introdotti da anni, non stanno dando gli esiti sperati. Tutto è rimasto uguale per il 25,4% del campione, solo per il 7% la burocrazia difensiva è diminuita.

Le cause dell’immobilismo. Le leggi sono troppe. Il rallentamento dell’azione amministrativa e i comportamenti rigidi dei dipendenti pubblici derivano più da questo fattore che dai controlli: il 67,2% del campione lamenta l’eccessiva produzione di regole che genera confusione o crea sovrapposizioni. Un freno è rappresentato anche dal continuo mutamento delle norme (57,9%) e dall’eccessiva frammentazione delle responsabilità (53%).

Inoltre, la formazione sulle novità normative non aiuta a risolvere il problema: per la maggior parte dei dipendenti i corsi proposti sembrano inadeguati (37%) oppure non ci sono proprio (25%).

L’uso delle tecnologie come strumenti che facilitano non è capillare: c’è ancora un 21% di persone che utilizza raramente o mai le tecnologie per accelerare i processi e i servizi. Inoltre, persistono delle resistenze (“spesso” per il 49,3%, “sempre” secondo l’11,6%) nello scambio e nell’uso di documenti digitali da parte di colleghi dello stesso ente o da altre amministrazioni.

Il risultato in chi lavora nella PA è una completa mancanza di comprensione del senso strategico del proprio lavoro (45,3%), la demotivazione (35,9%), il senso di sfiducia nel cambiamento (18,3%).

Semplificazione lontana. Dal punto di vista dei dipendenti pubblici, le nuove procedure per la semplificazione dei processi nella PA non sempre sono riuscite a semplificare, anzi, alcune sembrano aver aumentato la complessità. In particolare, la complessità è aumentata per le misure anti corruzione (62,9%), le modalità di formalizzazione di contratti e incarichi (52,9%) e le nuove procedure d’acquisto (50,7%).

I cittadini “ci rinunciano”. Meglio lo sportello. Nonostante i tanti anni di lavoro sul miglioramento della relazione tra le amministrazioni e i cittadini capita “spesso” o “sempre” di non avere informazioni chiare sulle procedure e sulla documentazione da produrre per ricevere un servizio (74%). Quasi il 55% dei rispondenti dice che la complessità di una procedura è tale che non resta che rinunciare o rivolgersi ad un esperto. Solo l’8% di chi ha risposto al sondaggio non ha mai sperimentato questo “effetto rinuncia”.

I tempi lunghi e i blocchi delle amministrazioni determinano rallentamenti ai progetti delle persone almeno per 63 rispondenti su 100. Nonostante ciò, oltre il 63% dei rispondenti non ha mai, o solo raramente, richiesto a distanza, via web o mail, un servizio senza andare allo sportello. Non arrivano a 40 su 100 i rispondenti che lo fanno “spesso” o “sempre”.

Quali sono le misure anti-burocrazia? La principale misura anti-burocrazia è individuata nella scelta meritocratica dei dirigenti (lo dice il 50,7% del campione). Un dirigente con le giuste capacità e competenze è la figura-chiave per innescare il cambiamento delle amministrazioni pubbliche; chi ha risposto al sondaggio pensa che i dirigenti debbano essere valutati per i risultati e gli effetti che sono in grado di produrre, non per l’affiliazione politica o il ruolo nel balletto delle responsabilità all’interno dei processi decisionali.

Importanti anche altre due misure anti-burocrazia: lo snellimento delle regole (citato dal 43,5%), e il completamento della digitalizzazione di servizi e procedure (41,9%). Occorrono anche nuove assunzioni per inglobare più competenze (31,5%) o forza lavoro giovane (19%).

La PA del futuro. Una PA libera dalla burocrazia difensiva è solo un sogno? Proiettandosi nel 2030, il 45,3% del campione dice che per quell’anno la PA non sarà del tutto paperless. Però l’81,8% pensa che nel 2030 finalmente non dovrà ridare mille volte alle amministrazioni i dati che lo riguardano e che potrà gestire tutte le comunicazioni con le PA da un unico punto di accesso (77%); i pagamenti saranno semplici, tracciabili e sicuri (ne è convinto l’87,4%) e dagli smartphone si avrà accesso a tutti i servizi e a tutte le informazioni della PA (78%).

Metodologia del sondaggio. Hanno partecipato al Panel 1.688 persone. Di questi l’80% sono dipendenti pubblici, ovvero 1.344 persone, di cui il 21,9% impiegato nelle amministrazioni comunali e il 20,3 % nelle Amministrazioni Centrali, il 14,4% in Università e centri ricerca, il 17,5% in Regione e anche se in misura minore hanno partecipato al panel anche dipendenti della scuola (2,5%) del Sistema Sanitario locale e delle province. Le donne nel panel rappresentano il 43,9%. Pochi i giovani: non arrivano neppure al 4% i rispondenti che hanno meno di 35 anni, mentre rappresenta il 52,7 % chi ha tra i 36 e i 55 anni. Il sondaggio si è svolto online tra il 10 aprile e il 10 maggio 2017.

E’ on line la registrazione del webinar di presentazione della ricerca, con le slide presentate: qui tutti i materiali