La spending review: parole, adempimenti e fatti

Riceviamo e volentieri pubblichiamo una lettera da parte di Michele Bertola, Direttore Generale del Comune di Imola che, in occasione della relazione di fine mandato, offre una riflessione davvero interessante su cosa vuol dire amministrare un ente locale in maniera virtuosa in questo particolare periodo storico.

Il Comune di Imola (70.000 abitanti, in provincia di Bologna) in cui svolgo la funzione di direttore generale si appresta a concludere il suo mandato amministrativo con le elezioni del 26 e 27 maggio 2013. Con la relazione di fine mandato si certificano gli sforzi fatti e soprattutto i risultati raggiunti. La relazione è uno strumento divenuto obbligatorio ed è quindi tra i primi comuni ad applicarlo. Si tratta di una “rendicontazione” certificata dai revisori dei conti e basata sui dati oggettivi misurabili e pubblici.

La relazione è disponibile sul sito del comune.

E’ dunque il momento di tirare le somme del lavoro svolto grazie alle scelte della politica, all’impegno dei dirigenti e dei dipendenti di questo comune, alla partecipazione dei cittadini. In questi 5 anni abbiamo affrontato una situazione che si è fatta via via più problematica ed economicamente negativa.

L’abbiamo sfidata producendo delle scelte precise e assumendo le relative responsabilità ciascuno nel rigoroso rispetto del proprio ruolo e delle proprie competenze.
L’abbiamo fatto utilizzando molti strumenti, idee, sperimentazioni e innovazioni.
L’abbiamo fatto confrontandoci con gli altri comuni, copiando le migliori soluzioni e tenendo conto degli ostacoli incontrati da altri.
L’abbiamo fatto certamente compiendo degli errori e con ancora molti margini di miglioramento.
L’abbiamo fatto con una opinione pubblica tendenzialmente scettica e critica nei confronti della pubblica amministrazione (e spesso scientificamente “istigata” ad esserlo da mass media e aree politiche).
L’abbiamo fatto incontrando molto spesso collaborazione e in qualche caso forti resistenze sia all’esterno che all’interno dell’ente (da singoli, gruppi, piccole corporazioni refrattarie ad ogni innovazione), come è normale che accada a chi ci prova.
L’abbiamo fatto nonostante una valanga di norme e di adempimenti nuovi intervenuti. Norme di difficile interpretazione che spesso, invece che aiutare il lavoro, lo hanno reso incerto e contraddittorio.

Ma vediamo alcuni dati e risultati raggiunti:

• il debito del comune è stato ridotto del 37% passando da 105 milioni (al 31/12/2008) a 66 milioni (preventivo 2013); a livello nazionale è cresciuto del 18%, nei comuni  tra il 2008 e  il 2010 è aumentato 1,5%;
• la spesa degli oneri finanziari (interessi passivi e restituzione quote capitale) passa da 8,5 milioni a 6 milioni con una riduzione del 29%;
• la spesa del personale dal 2009 (quasi 20,8 milioni) alla previsione 2013 (18,4 milioni) si riduce di 2,4 milioni di euro pari al 12% per un numero di circa 80 dipendenti. (diminuzione del 3% annuo contro lo 0,5% annuo a livello nazionale);
• è stato razionalizzato l’utilizzo degli spazi per uffici e servizi comunali del 34% con una diminuzione di oltre 6.600 mq utilizzati;
• sono state alienate aree e beni immobili per un incasso di oltre 5.400.000 €, destinati interamente all’estinzione del debito;
• abbiamo raddoppiato il livello di entrate da gestione del patrimonio immobiliare introducendo controlli e verifiche sul pieno utilizzo degli immobili comunali da parte di terzi e abbiamo diminuito nel contempo le uscite per l’utilizzo di immobili di terzi riportando le attività dell’ente in immobili di proprietà;
• abbiamo introdotto modifiche regolamentari ed indagini puntuali per aumentare i risultati della lotta alla evasione ed elusione fiscale portando il recupero da ICI a 750.000 € medio all’anno, abbiamo un livello di morosità delle rette scolastiche pari al 3,57%, notevolmente inferiore sia al livello medio nazionale che a quello regionale;
• rispetto all’applicazione dell’IMU (Imposta Municipale Unica) Imola ha applicato l’IMU prima casa allo 0,4 contro lo 0,48 della media delle città dell’Emilia Romagna, e l’Imu altri immobili al 1,00 contro lo 0,99 della media;
• Rispetto all’addizionale IRPEF il Comune di Imola applica lo 0,4 contro lo 0,56 applicato mediamente nelle città dell’Emilia Romagna;
• abbiamo realizzato la gestione associata tra 10 comuni del Nuovo Circondario Imolese (di cui oltre Imola fanno parte i Comuni di Mordano, Castel Guelfo, Dozza, Castel San Pietro Terme, Medicina, Casalfiumanese, Fontanelice, Borgo Tossignano e Castel del Rio, per un totale di oltre 130.000 abitanti) nei settori della gestione del personale, della riscossione dei tributi, dei servizi informatici, nella gestione delle sanzioni amministrative, nella pianificazione urbanistica, riducendo i costi e aumentando l’efficienza;
• abbiamo attuato l’erogazione di numerosi servizi on line e diminuito i tempi di attesa agli sportelli;
• abbiamo modificato il sistema di incentivazione introducendo un rapporto diretto tra risultati economici raggiunti, con il coinvolgimento diretto dei dipendenti sia in fase di proposta che di attuazione legando l’erogazione della produttività alla certificazione dell’Organismo Indipendente di Valutazione dei risultati raggiunti; abbiamo così realizzato progetti di miglioramento che in tre anni hanno portato a un vantaggio economico per l’ente di 1,8 milioni €, destinandone un terzo alla incentivazione dei dipendenti; 
• abbiamo aumentato la selettività e la differenziazione delle valutazione dei dipendenti e dirigenti: la deviazione standard (che misura l’effettiva differenziazione nei giudizi) è passata dal 4,21% del 2008 al 10,17% del 2011 per i dirigenti;
• rispetto invece alla applicazione della cosiddetta Riforma Brunetta e alla distribuzione degli incentivi secondo le tre fasce, questa amministrazione comunale ha promosso il merito e la valorizzazione della performance organizzativa e individuale distribuendo il 47 % dell’incentivo al 25% (meglio premiati) dei dipendenti, il 42 % al 50% dei dipendenti in fascia intermedia e l’11% al 25% restante. Favorendo però la collaborazione di squadra e misurando i risultati raggiunti; 
• abbiamo introdotto la misurazione della qualità dei servizi erogati da parte dei cittadini (la customer satisfaction), sia per i servizi esterni che per quelli interni con risultati lusinghieri e ricavandone ulteriori elementi di miglioramento; 
• abbiamo legato l’intera programmazione e gestione dell’ente al programma di mandato e alla sua trasparente verifica rilevabile in tutti gli atti del comune (dal bilancio preventivo al consuntivo).

Tutto questo mantenendo il livello quantitativo e qualitativo dei servizi erogati, puntualmente e costantemente rilevati.

Scorrendo gli elementi che ho elencato si dovrebbe riconoscere l’applicazione di principi e criteri più volte proclamati e ribaditi negli articoli, nei contributi e negli enunciati delle norme per migliorare il funzionamento della Pubblica Amministrazione:

• razionalizzare la spesa riducendo gli sprechi;
• diminuire l’indebitamento della Pubblica Amministrazione; 
• diminuire il numero di personale impiegato in particolare per i servizi di staff; 
• diminuire lo spazio utilizzato negli immobili per l’attività della Pubblica Amministrazione; 
• misurare le performance dei dipendenti e coinvolgere i cittadini in questo processo; 
• aumentare la selettività nella valutazione delle prestazioni di dirigenti e dipendenti; 
• gestire i servizi in associazione tra più comuni; 
• aumentare la redditività del patrimonio; 
• migliorare la lotta alla evasione ed elusione fiscale.

Mi piacerebbe che esistesse un sistema nazionale di “misurazione” di questi risultati e che da ciò si ricavino i criteri per premiare o punire i comuni a seconda di come hanno agito. Invece in questi anni che cosa è accaduto?

• una serie di tagli economici lineari e indifferenziati che ovviamente hanno colpito maggiormente gli enti più efficienti o meno “assistiti”; 
• una serie di interventi su singoli enti che hanno usufruito di sostegni finanziari a ripiano di situazioni di cattiva gestione (da Catania a Roma a Palermo a Parma….);
• una invasione continua e crescente della autonomia dei comuni che invece di aiutare questi processi li stanno ostacolando.

Ora credo che i tagli siano necessari e che, al di là di un nefasto sistema che li distribuisce nello stesso modo penalizzando i più efficienti, siano una medicina indispensabile. Ciò che è davvero controproducente, sulla base delle esperienze e dei risultati raggiunti, è la limitazione degli spazi di autonomia che invece sono indispensabili per poter mettere in pratica azioni per evitare che i tagli di risorse si traducano in tagli di servizi (principio che guida la “spending review”).
Si provi a pensare, solo come esempi, al taglio obbligatorio delle risorse da destinare alla formazione dei dipendenti, a quello sulla incentivazione (a prescindere dai risultati raggiunti) o ancora peggio alla complicatissima limitazione delle assunzioni di dipendenti o dei dirigenti, alla applicazione “stupida” del patto di stabilità. Per non dire del divieto di usare strumenti facoltativi (dal difensore civico al direttore generale) e invece il mantenimento di figure obbligatorie nella organizzazione dei comuni. 

Se poi si aggiunge che proprio il tentativo di incidere “dall’esterno” sulla autonomia organizzativa dei comuni si traduce non solo nella continua introduzione di regole che vengono modificate mediamente ogni 6 mesi (penso al tema della assunzione del personale a tempo indeterminato e determinato) e che introducono adempimenti e trasmissioni di dati che difficilmente serviranno ad analisi comparate. Norme e adempimenti così confusi o improvvisati che vengono continuamente e contraddittoriamente interpretate da Ministeri, Corti dei Conti, Regioni, Tar etc.

Il rischio vero è che le migliori risorse dirigenziali invece che concentrarsi su come razionalizzare i propri servizi, come risparmiare nel breve e nel medio periodo, come investire in innovazioni di processo e di prodotto, siano invece costantemente impegnate nella applicazione o interpretazione dell’ultima norma, regolamento o parere che quotidianamente intervengono. 

Alla vigilia di una possibile nuova avventura di direzione (lavoro che continua a piacermi e a darmi soddisfazione) sento il mio inguaribile ottimismo vacillare paurosamente. Se penso al quadro normativo che pesa sulla possibile gestione di un Comune nei prossimi anni mi chiedo quali spazi si potranno avere per mettere a servizio la professionalità e la capacità innovativa.
Non sto pensando tanto alla limitazione delle risorse economiche finanziarie a disposizione, che saranno enormi e continueranno: l’ultima esperienza a Imola mi conferma che ci sono Sindaci disposti ad assumersi le proprie responsabilità e in grado di condividere con i cittadini il peso delle scelte anche dolorose da fare. Mi preoccupa invece l’impossibilità pratica di agire dovuta alle mille limitazioni di autonomia organizzativa e di conseguenza il vero e proprio incentivo alla “irresponsabilità” che questa situazione crea sia nella politica che nei dirigenti.
Sarebbe invece il momento di abolire tutta questa serie di limitazioni all’innovazione.

Purtroppo credo che dovremo avere ulteriori tagli di risorse e sarà quindi necessario che ci concentriamo su come affrontare questo aspetto. 

Sono ormai 15 anni che svolgo la funzione di direttore generale e l’ho fatto dal 1998 in 4 comuni diversi.
Le difficoltà ci sono ovunque e ovunque ci sono margini di miglioramento. I risultati si possono ottenere in un contesto in cui la capacità innovativa, la possibilità di sperimentazione, lo spazio di autonomia di scelta sono garantite. E i risultati si possono misurare. Questo è quello che chiedo e che credo serva al Paese: esercitare la responsabilità senza la quale nessuno è in grado di raggiungere risultati.

Certamente è un momento di difficoltà del Paese, della politica e dei dirigenti ma la mia esperienza mi dice che ci sono le risorse umane professionali e politiche che si possono assumere le responsabilità di innovare la pubblica amministrazione.
Riconosciamo questa autonomia, premiamo chi ottiene risultati, tagliamo le risorse che non ci sono, ma evitiamo di togliere strumenti di lavoro e spazi di scelte organizzative e gestionali a chi vuole davvero continuare ad innovare questo Paese e questa pubblica amministrazione.

*Michele Bertola è Direttore Generale del Comune di Imola da giugno 2009, già direttore dal 1998 dei Comuni di Legnano, Cesena e Cinisello Balsamo