Per una seconda fase degli Open Data in Italia*

L’Open Data Day, celebrato a livello internazionale, è sicuramente l’occasione per una riflessione su quella che è stata in questi anni la via italiana agli Open Data e su quali siano le sfide da affrontare. Quella che possiamo chiamare, infatti, la prima fase degli Open Data è da considerare conclusa anche da noi. Una volta, parlando di questo processo, Tim Berners Lee scriveva che il percorso di liberazione degli Open Data deve partire dall’alto, dal livello intermedio e dal basso. Ed è quello che è successo negli ultimi tre anni anche in Italia[2].

Il livello più basso è quello che si è attivato prima con il sorgere di associazioni e di comunità che hanno sollecitato le prime iniziative e, soprattutto, contribuito al nascere di una cultura del dato aperto anche da noi. Fra le tante iniziative le più significative da citare sono sicuramente Gli Stati Generali dell’Innovazione[3] e la comunità di Spaghetti Open Data[4] così come l’Associazione Openpolis[5].

Il livello intermedio ha registrato il protagonismo soprattutto delle regioni come Piemonte, Emila Romagna e Veneto che a lungo hanno mantenuto la primogenitura tra gli enti locali intermedi. Importante, in quella fase, la discesa in campo di una grande azienda quale Enel[6] e, soprattutto, la presa di posizione del più grande e importante produttore di dati italiano: l’ISTAT[7][8].

Al terzo livello, infine, le azioni che provengono dal Top, come direbbe Berners-Lee, portate avanti a livello governativo, di carattere sia normativo sia operativo. Dal punto di vista normativo, come al solito, nel nostro paese non ci si è risparmiati producendo un framework complesso e, per alcuni tratti, contraddittorio[9]. Ma è dal punto di vista politico e operativo che la strada italiana agli open data è stata segnata in un primo momento da un’insolita vitalità che ha portato istituzioni, associazioni e parte politica (i rappresentanti dei tre livelli) a collaborare insieme. Una delle prime iniziative risale al marzo 2011 con il progetto MiaPA[10], che ha portato alla pubblicazione del primo database in formato aperto degli indirizzi della pubblica amministrazione (RubricaPA)[11] e alla definizione e alla diffusione della licenza Italian Open Data License v1.0[12] per la pubblicazione dei dati pubblici da parte delle diverse pubbliche amministrazioni

Ma è con il lancio di tre iniziative concrete e congiunte che si è dato un importante contributo alla causa degli open data in Italia[13]:

• il portale dati.gov.it [14]il Portale dei dati aperti della PA, nato per consentire a cittadini, sviluppatori, imprese, associazioni di categoria e alle stesse pubbliche amministrazioni di pubblicare ed usufruire dei dati aperti della Pubblica Amministrazione. Partendo dalle esperienze già in corso, il portale è stato creato per valorizzare le esperienze esistenti così come per sensibilizzare e supportare le amministrazioni che ancora non hanno messo in cantiere iniziative specifiche;
• la pubblicazione del Vademecum Open Data. Come rendere aperti i dati delle pubbliche amministrazioni, che si proponeva come il primo strumento per supportare operativamente le pubbliche amministrazioni nella pubblicazione dei loro dati[15];
• il contest Apps4italy, un concorso aperto a cittadini, associazioni, comunità di sviluppatori e aziende per progettare soluzioni utili e interessanti basate sull’utilizzo di dati pubblici, capaci di mostrare a tutta la società il valore del patrimonio informativo pubblico. Il Contest è stato un esempio della collaborazione auspicata tra i diversi attori impegnati sui temi degli open data: nato dal basso, come idea di associazioni e singoli impegnati su questi temi, ha coinvolto nel suo percorso importanti istituzioni pubbliche e private diventando, nella sua forma presentata oggi al pubblico, un’importante iniziativa che lega il Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione agli altri attori attivi nei diversi territori[16].

Una partenza che, inevitabilmente, non poteva essere sostenuta da una cultura consapevole e diffusa all’interno della PA italiana. Una nostra indagine tra la community di FORUM PA (prevalentemente di dipendenti pubblici) lanciata nel febbraio 2012 registrava che solo il 7% ha una conoscenza approfondita del tema, appena il 28% buona, il 39% sufficiente e il 26% addirittura scarsa[17].

Un primo bilancio

Questi due anni passati dai primi vagiti dell’Open Data in Italia non sono trascorsi senza ulteriori novità. E’ cresciuto il numero delle amministrazioni coinvolte, si è rafforzata la struttura normativa[18] sono nate soluzioni innovative. Tra tutte, sicuramente una delle più interesanti è stata la presentazione del portale OpenCoesione, voluto fortemente dall’allora ministro Barca “è il primo portale sull’attuazione degli investimenti programmati nel ciclo 2007-2013 da Regioni e amministrazioni centrali dello Stato con le risorse per la coesione. I dati sono pubblicati perché i cittadini possano valutare se i progetti corrispondono ai loro bisogni e se le risorse vengono impegnate in modo efficace”. Ma, appunto, OpenCoesione rappresenta una eccezione rispetto alla maggior parte delle iniziative portate aventi in questi anni[19]. Volendo fare un primo bilancio due sono gli aspetti su cui probabilmente conviene riflettere.

Il prevalere di una cultura della trasparenza statica. Per molte amministrazioni la pubblicazione dei dati viene vissuta come un’ulteriore incombenza piuttosto che un’opportunità, anche i database pubblicati spesso non rispondono ad una necessità o una domanda specifica ma una mera logica di opportunità o disponibilità. La disomogenea diffusione territoriale delle iniziative. La mappa pubblicata nel portale dati.gov.it è eloquente[20]: gran parte dei data store italiani sono al centro-nord e le cartina che ci viene restituita è quella di un Italia divisa in due che ben conosciamo[21]. Esiste dunque una questione meridionale con gli Open Data? Non esattamente, esiste un problema, grave, in assoluto, sulla capacità di innovare (dal punto di vista organizzativo, procedurale e tecnologico) nel SUD del nostro paese. Se passiamo dai dati aperti al tema più complessivo delle Smart City i risultati sono gli stessi. La seconda edizione del nostro studio ICity Rate[22] ha confermato le tendenze in atto: tra le città capoluogo di provincia la prima città del SUD che appare in classifica è Cagliari che registra il 47°posto in assoluto e raccoglie 375 punti contro i 515 della capolista Trento[23].

E’ evidente che manchi qualcosa. In nessun altro paese il dibattito e la prassi sugli Open Data sono stati relegati nell’angusto spazio del dibattito normativo, ad una dialettica tra adempimenti e la loro evasione.

Il futuro del governo

I diversi processi di innovazione in corso che investono la maggior parte delle pubbliche amministrazioni non possono essere ridotti a mero esercizio tecnologico o, peggio ancora, normativo ma devono essere ricondotti alla più ampia riflessione su quali saranno le forme istituzionali ed organizzative più idonee ad affrontare le sfide. La crisi che stiamo vivendo non è limitata ai processi in corso ma anche ai modelli e agli approcci fino ad oggi utilizzati. Questa considerazione vale ancora di più per la Pubblica Amministrazione che si trova sempre meno risorse (di natura finanziaria ma anche organizzativa e culturale) per affrontare sfide e problemi di natura sociale, economica e culturale sempre più complessi e articolati.

Per questo motivo in gran parte dei paesi occidentali si stanno sperimentando e imponendo nuovi modi di intendere il governo e la pubblica amministrazione e, soprattutto, il rapporto tra la PA e i cittadini governati[24].

Secondo l’enfasi e la centralità accordati ad un aspetto piuttosto che ad un altro, possiamo parlare di innovazione sociale, governo della rete, innovazione civica, innovazione empatica, sharing economy o open government (solo per citarne alcuni).

Differenti approcci che però condividono importanti dimensioni in comune:

• priorità ai valori sociali
• visione sistemica
• centralità ai beni relazionali
• coesione sociale
• attenzione per i beni comuni
• importanza del capitale sociale
• ritrovata centralità della dimensione “comunità” e territori

Le difficoltà nel nostro paese nell’adottare nuovi modelli operativi è il prevalere di una cultura di governo che segue la logica bipolare tipica di un’amministrazione autoritaria che parte dal presupposto che le amministrazioni hanno il monopolio del bene pubblico e i cittadini, nei diversi ruoli di utenti, pazienti, clienti o assistiti, ne sono i semplici destinatari.

Il superamento di questa logica e l’adozione di una prospettiva che veda i cittadini portatori non solo di bisogni ma anche di competenze, apre la strada a nuove forme di collaborazione, all’applicazione di quel principio di sussidiarietà che tramite la partecipazione civica crea valore pubblico.

Nascono cosi, per ora prevalentemente a livello sperimentale nel nostro paese, nuove forme di relazioni pubblico- privato basate sul crowdsourcing, sul co-design e sulla condivisione. Un’attività di sperimentazione che nasce soprattutto dal basso, nelle città, da sempre luoghi deputati all’innovazione e dimensione istituzionale più prossima nei rapporti con i cittadini.

Oltre la trasparenza

In questo contesto la trasparenza non è una concessione che arriva dall’alto ma è la sostanza stessa del rapporto di fiducia instaurato tra cittadini e politica e tra cittadini e amministrazione. E’ il presupposto per il sostegno alla definzione di una cittadinanza attiva e partecipata.

I dati sono un bene pubblico la cui disponibilità in termini di Accessibilità, Autenticità e Accuratezza deve essere garantita ma il loro vero valore discende dall’uso che se ne fa, dal processo di appropriazione sociale[25]. Il civic hacking diventa quindi un processo sociale in grado di produrre innovazione civica. Le cinque stelle di Tim Berners Lee sono state da tempo affiancate da quelle di Tim Davies[26] il cui tentativo è stato di “contestualizzare” più possibile il processo di liberazione dei dati. Un processo che presuppone una totale inversione di prospettiva: i cittadini non sono meri destinatari dell’intervento pubblico ma ne sono parte costituente. La partecipazione civica nella creazione di valore pubblico diventa la finalità principale da abilitare e rafforzare alimentando processi di trasparenza e partecipazione.

Da questa prospettiva, le iniziative di Open Data possono essere riconsiderate proprio sulla base del loro esplicito obiettivo di coinvolgere i cittadini[27] nella soluzione di problemi condivisi. In prima istanza, e senza pretesa di esaustività, si può ipotizzare una scale a quattro livelli.

I quattro step dell’Open Government Data Engagement [28]

Il senso della riflessione è decisamente semplice: fino ad oggi molti processi innovativi nella PA (dal punto di vista tecnologico, istituzionale e organizzativo) sono stati comunque inseriti in un contesto dato, caratterizzato e definito da una pubblica amministrazione burocratica e gerarchica che per molti anni ha interpretato il proprio ruolo operando come monopolista del bene pubblico. Questo contesto ha spesso ridotto importanti fattori innovativi a pure norme da osservare in una logica attenta alle procedure piuttosto che agli obiettivi.

Il rischio che un movimento, un’innovazione, un processo come quello degli Open Data subisca la stessa sorte è fortissimo soprattutto se lasciato nelle mani dei giuristi e degli amministrativisti. In questi ultimi anni in Italia si è fatto abbastanza ma non a sufficienza puntando troppo su una logica di mera liberazione del dato e troppo poco sulla diffusione della cultura che ne ne dovrebbe essere alla base. La scorsa settimana abbiamo ripetuto tra la nostra community un’indagine che lanciammo esattamente due anni fa finalizzata a capire quali siano stati in questi mesi i cambiamenti di atteggiamento nei confronti degli Open Data. I risultati, però, dimostrano che ci stiamo muovendo troppo lentamente. Ad esempio alla domanda “Come definirebbe la sua conoscenza degli Open Data” nel 2012 riposero scarsa o sufficente il 65,7% dei rispondenti, nel 2014 tale percentuale è scesa si, al 58,6% ,ma probabilmente non quanto ci avremmo potuto aspettare. Quando invece abbiamo chiesto in quale fase l’Italia fosse nell diffusione degli Open Data questi sono stati i risultati nei due anni di confronto : Discussione e approfondimento (per il 29,6% nel 2012 e 29,8% nel 2014), di sperimentazione in alcune realtà (per il 52,4% nel 2012 e per il 58,3 nel 2014),di progressiva applicazione (8,6% nel 2012 e 8,1% nel 2014). L’unico aspetto positivo, la diffusa consapevolezza che stanno aumentando le esperienze di iberazione dei dati. Alla domanda se gli intervistati erano a conoscenza di amministrazioni che hanno liberato i dati, in due anni i “sì” sono passati dal 30 al 51%. [qui tutti i risultati]

E’ urgente, quindi, l’avvio di una seconda fase. Dopo il consolidamento delle esperienze accumulate, bisogna immaginare e definire nuovi obiettivi che vadano oltre il principio della trasparenza fine a se stessa ma che siano finalizzati a sostenere il cambiamento per una nuova pubblica amministrazione in cui il cittadino, i suoi bisogni, ma anche le sue competenze informino di se tutta l’azione pubblica. L’Open Data Engagement ben interpreta questa esigenza creando nuovi spazi e strumenti di collaborazione tra le diverse parti in campo. E’ evidente che, alzando l’asticella degli obiettivi da raggiungere, si sollevano nuove questioni legate alle capacità dei diversi attori in campo (cittadini, associazioni e PA) di raccogliere la sfida.

Il rischio, quando si parla di innovazione è di creare nuove forme di esclusione sociale o, comunque, delle azioni abilitanti un ristretto numero di persone e cioé di “empowers the already empowered”[29]. Promuovere il coinvolgimento dei cittadini significa quindi far ricorso ad azioni attive a cominciare dalla formazione e dal coinvolgimento delle giovani generazioni con iniziative come “A scuola di Open Coesione[30] che dimostrano la giusta sensibilità e il giusto approccio istituzionale nel sostenere la partecipazione.

Le competenza, in Italia, ci sono così come un patrimonio di energie vitali che sta portando avanti sperimentazioni di grande valore. Per non disperdere il capitale accumulato e non perdere anche questa partita con gli altri paesi è necessario però che anche la politica faccia, finalmente, il suo mestiere dando forza e sostegno a un processo che può diventare determinante nel riavvicinare i cittadini alla vita politica e civica del nostro paese.

NOTE

* Il presente articolo riprende e ampia uno da me scritto in occasione del lancio delle iniziative italiane di Open Data. Gianni Dominici, Open Government e Open Data, la prospettiva e la speranza italiana, Smart Innovation, 17 ottobre 2011. Alla revisione del testo hanno partecipato Vittorio Alvino e Vincenzo Patruno che mi hanno dato preziosi suggerimenti. La responsabilità di quanto affermato rimane, ovviamente, la mia.