PIAO, programmare tra semplificazione e cambiamento

Qual è stato, ad oggi, l’impatto del PIAO nelle PA italiane? Quali miglioramenti ha apportato all’interno delle amministrazioni e quali sono state le principali difficoltà e criticità con cui queste ultime si sono trovate a confrontarsi nella sua concreta attuazione? Ma, soprattutto, quali sono i possibili elementi migliorativi per il triennio 2023-2025?

L’evento – aperto dai saluti della Direttrice Generale di ANG, Lucia Abbinante, e moderato da Giovanna Stagno, Responsabile Area Advisory FPA – ha visto la partecipazione del Prof. Enrico Deidda Gagliardo, Direttore scientifico del CERVAP e Prorettore al Valore Pubblico dell’Università di Ferrara e di Denita Cepiku, Professoressa associata di Management Pubblico dell’Università di Roma Tor Vergata e Componente della Commissione Tecnica per la Performance del Dipartimento della Funzione Pubblica.

Il primo confronto fra i due esperti ha fornito numerosi spunti anche per la successiva tavola rotonda, alla quale hanno partecipato Gianluca Iosca, Direttore Area Mantenimento e Sviluppo del Sistema dell’Agenzia Nazionale per i Giovani, Stefania Sparaco, Responsabile Trasformazione Digitale e Organizzativa, Direzione Generale Risorse Europa Innovazione e Istituzioni della Regione Emilia-Romagna, Roberto Gerardi, Segretario Generale e Direttore Generale della Provincia di Lucca e Chiara Marunti, Dirigente Servizio Pianificazione, Controllo e Statistica del Comune di Firenze.

Il PIAO come strumento di creazione di valore pubblico

Cosa intendiamo quando parliamo del PIAO come strumento per la creazione di valore pubblico?

Questo il punto di partenza del nostro confronto, dal quale è emerso che la risposta è multifattoriale ed esige una riflessione approfondita, tanto da parte delle Istituzioni quanto da parte delle amministrazioni, sui principi ispiratori che hanno portato alla nascita del Piano Integrato di Attività e Organizzazione.
È infatti ormai ben chiaro che, al di là del lungo e complesso iter legislativo che ne ha concretizzato l’entrata in vigore, il PIAO – pur configurandosi operativamente come una sorta di contenitore che ha accorpato i precedenti e ne ha sistematizzato i contenuti, che erano prodotti dalle PA in maniera indipendente e disorganica – non possa essere considerato semplicemente come un “piano dei piani”.

Si tratta, invece, di uno strumento che risponde a un’esigenza specifica che negli anni le amministrazioni hanno avvertito in maniera sempre più pressante: quella di programmare in maniera integrata e, soprattutto, di farlo in un’ottica di creazione di valore pubblico.

La necessità più impellente che è emersa dal Digital Talk è stata l’urgenza di uscire dalla logica di una programmazione a compartimenti stagni a favore di un approccio integrato, anche alla luce di tutte le problematiche e le incertezze che ci riserva il prossimo futuro. A tempo stesso, però, è necessario che l’integrazione segua un percorso logico e coerente e che sia orientata da orizzonti e obiettivi specifici per non rischiare di essere meramente formale.

In questo senso la creazione di valore pubblico può considerarsi la bussola adeguata ad orientare le logiche di corretta impostazione e attuazione del PIAO, intendendo il concetto di valore pubblico come generazione di benessere “multidimensionale” per le comunità di riferimento, per gli stakeholders e per l’utenza. Un benessere a 360° (economico, ambientale, sociale, culturale, sanitario, ecc.) che risponde proprio a quei bisogni che costituiscono i principi ispiratori del PIAO.

Un percorso in fase di adattamento, non una rivoluzione

Questa visione olistica, tuttavia, sembra ancora scontrarsi con le difficoltà e le criticità che vivono in prima persona le amministrazioni che si trovano a confrontarsi con le problematiche pratiche e operative dell’attuazione del PIAO.

La Professoressa Cepiku ha condiviso e commentato con noi i primissimi dati emersi dall’iniziativa di monitoraggio del PIAO avviata dal 12 ottobre al 10 novembre 2022 dal Dipartimento della Funzione pubblica con il supporto tecnico-metodologico della Commissione tecnica per la performance. L’indagine – inserita nel solco di un approccio “evidence based”, che privilegia l’analisi delle esigenze delle amministrazioni anziché l’imposizione di norme o linee guida dall’alto – ha visto la partecipazione di 1.160 amministrazioni con più di 50 dipendenti e di quasi 3.500 con meno di 50 dipendenti, evidenziando un grande interesse e fervore sul tema anche da parte delle amministrazioni più piccole. Al momento della compilazione del questionario il 90% delle amministrazioni aveva approvato un Piano della Performance 2022/2024.

I dati tratteggiano tuttavia un percorso ancora in fase di adattamento ed evidenziano la prevalenza di un approccio di coordinamento ex-post di piani già esistenti: solo 1/6 delle amministrazioni intervistate ha segnalato infatti un approccio di autentica integrazione delle filiere programmatiche. Quasi tutte hanno invece cercato di razionalizzare a posteriori piani già sviluppati in maniera indipendente.

Inoltre, solo 133 amministrazioni su 1.160 hanno dichiarato di aver formulato gli obiettivi di valore pubblico in termini di impatto di politiche, attività e servizi finalizzati al benessere dei cittadini. Oltre il 50% dei partecipanti alla survey non ha rilevato integrazione fra gli obiettivi di performance operativa e quelli di valore pubblico. Non da ultimo, solo 80 amministrazioni hanno dichiarato di aver attivato un’unità di monitoraggio del PIAO. Le altre ne sono ancora prive o, nella migliore delle ipotesi, lo hanno assegnato a unità già precedentemente costituite. Il monitoraggio integrato appare un aspetto ancora carente per la metà delle amministrazioni che hanno partecipato al sondaggio. Infine, solo 1/3 delle amministrazioni ha segnalato un’integrazione della programmazione delle performance con quella delle risorse economico finanziarie, con i fabbisogni del personale e ancor meno con i fabbisogni di formazione di competenze. Questo è forse l’aspetto più critico, soprattutto in vista dell’arrivo di nuove risorse e dell’inserimento di nuovo personale all’interno delle PA.

Conclusioni

Le difficoltà incontrate dalle amministrazioni che per la prima volta si sono trovate a confrontarsi con l’attuazione operativa del PIAO hanno messo in luce le caratteristiche di innovazione di questo prezioso strumento di programmazione integrata, ma anche la necessità di puntare sulla realizzazione di Piani di qualità che possano essere sostenuti da riflessioni approfondite e accurate attività di autovalutazione e autoanalisi.

Appare evidente come, ad oggi, lo stato dell’arte del PIAO nelle pubbliche amministrazioni italiane sia da considerarsi ancora work in progress e ben lontano dall’essersi concretizzato in una rivoluzione programmatica e operativa. Certamente si evidenzia la necessità di essere sostenuti e accompagnati in questo processo di innovazione e di cambiamento, sia sotto il profilo operativo che culturale.

A tempo stesso, però, quello che appare incoraggiante è la nuova consapevolezza di uno strumento di programmazione innovativo e versatile, che offre alle PA l’occasione di riscrivere la propria missione istituzionale orientandola al miglioramento del benessere delle comunità di riferimento, coinvolgendo anche queste ultime nel processo di cambiamento. Questo elemento di “riscoperta vocazionale” da parte delle amministrazioni potrebbe fare la differenza rispetto alle diverse possibili attuazioni del PIAO, coinvolgendo attivamente tutti gli stakeholders è possibile passare da una concezione di valore pubblico visto finora dalla prospettiva dei singoli Enti a una riconosciuta e condivisa con l’utenza.