Procedure d’appalto pre-commerciali, per svecchiare il procurement pubblico

Recenti stime indicano come i paesi europei ogni anno spendano per attività di ricerca e sviluppo lo 0,8% del PIL in meno degli Stati Uniti e l’1,5% in meno del Giappone. Nell’Unione le attività di ricerca e sviluppo sviluppate dal settore privato sono inferiori del 66% a quelle statunitensi e del 122% rispetto al Giappone, mentre paesi emergenti come la Cina e la Corea del Sud stanno velocemente scalando posizioni grazie alla loro capacità di innovare.

Secondo la Commissione europea, il principale problema che l’economia continentale deve affrontare è la mancanza di un uso strategico dell’innovazione nelle politiche pubbliche ai diversi livelli di governo. Questa carenza, assieme ad altri fattori, quali lo scarso accesso ai finanziamenti, la lentezza del processo di normazione, i costi elevati dei diritti di proprietà, rappresenta la criticità principale alla base del rallentamento delle dinamiche di sviluppo registrate negli anni recenti.

In questa situazione è evidente come la dimensione e la tipologia della domanda di beni e servizi del settore pubblico, e la capacità di utilizzare in modo efficace il procurement pubblico, possano rappresentare un importante fattore di crescita per l’intero sistema. E questo, soprattutto, se si considera che la domanda pubblica rappresenta quasi il 20% del PIL dell’Unione.

Tutto questo si scontra tuttavia con l’incapacità dimostrata dalle pubbliche amministrazioni di usare la domanda pubblica come elemento di stimolo per la ricerca e per lo sviluppo di prodotti innovativi, non presenti sul mercato. Dare vita a un flusso di risorse pubbliche a favore del settore privato non è di per sé sufficiente a stimolare l’innovazione. Perché ciò avvenga serve infatti che queste risorse diventino una leva capace di promuovere lo sviluppo di nuovi prodotti, o di nuovi servizi, senza che ciò significhi il venire meno dei necessari principi di trasparenza e sviluppo dei mercato.

Il punto però è che le tradizionali procedure di procurement pubblico oggi utilizzate non sono in grado di dare vita a tutto questo. Anzi, ciò a cui assistiamo, è una tendenza degli enti pubblici a concentrare le risorse sull’acquisto di beni e servizi già presenti sul mercato, in ciò spinti da meccanismi di gara che fanno gravare su di loro tutti rischi derivanti dallo sviluppo-acquisizione di prodotti innovativi.

La prassi che porta le amministrazioni pubbliche a preferire lo sviluppo in esclusiva del prodotto-servizio acquistato sul mercato, è una delle ragioni che spiegano questa tendenza. Per quale ragione, infatti, l’amministrazione pubblica dovrebbe assumersi il rischio di percorrere nuove strade quando il costo di possibili errori, dovuti anche al comportamento del fornitore, ricade tutto su di lei?

Certo, esistono numerose situazioni in cui lo sviluppo in esclusiva è giustificato: si pensi solo al caso della sicurezza, o della difesa. Ma in molti altri casi si tratta di una scelta non indispensabile. La stessa Commissione europea ha evidenziato le molteplici diseconomie derivanti dallo sviluppo esclusivo del prodotto da parte del fornitore:

1. frammentazione del mercato, dato che la non-condivisione delle informazioni porta all’impossibilità di sviluppare soluzioni tali da poter essere usate in situazioni analoghe;
2. ostacoli finanziari all’aggiudicazione di appalti per soluzioni concorrenti, dato che le pubbliche amministrazioni restano spesso legate ad un unico fornitore;
3. perdita di opportunità di sviluppo di soluzioni più innovative, dato che le clausole di sviluppo esclusivo attribuiscono in toto all’acquirente i benefici delle attività di ricerca e sviluppo e che, conseguentemente, le imprese fornitrici tenderanno di a non dare priorità allo sviluppo di soluzioni innovative, capaci di intercettare un’eventuale altra domanda.

Una risposta a queste difficoltà è rappresentata dalle procedure di appalto pre-commerciali (PCP), promosse in sede europea, nelle quali la Pubblica Amministrazione acquista servizi di ricerca e sviluppo per stimolare lo studio di soluzioni innovative non presenti sul mercato.

In questi anni le iniziative avviate in questi anni in Europa in questo settore sono state molteplici. L’utilizzo di forme innovative di appalti pubblici costituisce un’iniziativa chiave dell’attuale strategia europea “Europa 2020”, che, attraverso il programma per la ricerca “Horizon 2020”, finanzia attività di preparazione alla partecipazione ad appalti pre-commerciali. In particolare con l’iniziativa “Pre- Commercial Procurement (PCP) cofund action” vengono co-finanziate attività di preparazione e sviluppo appalti pre-commerciali da parte di gruppi di stazioni appaltanti provenienti da più paesi europei.

Dal 2012 in poi qualcosa si è mosso anche sul fronte nazionale. Dopo che l’Agenzia nazionale per l’Italia digitale è stata designata come centrale di committenza per gli appalti pre-commerciali, è stato di recente dato avvio a un programma destinato alle Regioni obiettivo convergenza per la preparazione, sviluppo e gestione di 42 appalti pre-commerciali, per un valore complessivo di 100 milioni di Euro. Il tema è oggetto di nuova attenzione anche a livello regionale, dove in diverse realtà – tra cui la Lombardia, la Valle d’Aosta, la Puglia e le provincie autonome di Trento e Bolzano – hanno iniziato a sperimentare forme/modalità di attivazione del nuovo istituto con proprie risorse, in linea con il quadro di riferimento comunitario.

Sebbene si tratti di iniziative lodevoli, molto resta tuttavia da fare perché queste modalità innovative di rapportarsi col mercato diventino prassi diffuse. Perché ciò succeda è importante, soprattutto, investire nelle competenze di coloro che nelle diverse amministrazioni hanno responsabilità in questo campo. Solo così sarà infatti possibile rendere questi strumenti prassi diffuse, capaci di far crescere la propensione delle pubbliche amministrazioni a investire in innovazione e a innescare nuovi percorsi di sviluppo, pur se in un contesto di risorse scarse e di vincoli all’indebitamento.