Appalti verdi: uno stato dell’arte anche alla luce del PNRR

Questo testo è una versione aggiornata dell’articolo inserito nell’Annual Report di FPA presentato il 27 gennaio 2023. Per leggere tutti gli approfondimenti scarica la pubblicazione

Non vi è dubbio che il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) abbia dato un forte impulso al Green Public Procurement, ponendo la tutela ambientale in una posizione preminente nell’ambito della strategia di rilancio della nostra economia.

Gli anni oscuri della pandemia hanno rappresentato, da un lato un monito per l’uomo rispetto alla potenza della natura e alle devastanti conseguenze che un disequilibrio degli habitat può determinare sulla nostra specie, dall’altro hanno spinto a considerare con più rispetto e interesse il contatto con la natura stessa, facendoci riscoprire l’importanza della vita all’aperto, del respiro di aria pulita e sana.

Il PNRR, che di questo cataclisma è figlio, è fortemente centrato sul tema ambientale, che rappresenta un filo rosso trasversale a tutte le misure di ripresa e resilienza. Il PNRR prevede espressamente che il Ministero della transizione ecologica (oggi trasformato nel Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica) sviluppi uno specifico piano d’azione al fine di supportare le stazioni appaltanti nell’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) fissati dalla legge alle procedure di gara ed elabori la Strategia nazionale per l’economia circolare, oltre ad approvare specifici CAM per gli eventi culturali.

Gli obiettivi in questione si sono tradotti:

• nel rinnovo dell’accordo di collaborazione di durata triennale tra ANAC e il MiTE siglato in data 25 novembre 2021, diretto a migliorare il monitoraggio dell’applicazione dei CAM e il supporto alle stazioni appaltanti in termini di formazione e messa a disposizione di strumenti quali clausole e bandi-tipo, linee guida ecc.;
• nel Decreto ministeriale 24/06/2022, n. 259, recante Strategia nazionale per l’economia circolare;
• nella firma del Decreto “Adozione di criteri ambientali minimi per eventi culturali”.

Nella Strategia nazionale per l’economia circolare, il GPP riveste evidentemente un ruolo centrale e, nell’ambito di esso i CAM costituiscono uno degli strumenti principali, favorendo lo sviluppo di vere e proprie filiere circolari e lo stimolo del mercato dei materiali riciclati.

Nelle misure del PNRR trova piena applicazione anche il principio di salvaguardia ambientale, di elaborazione eurounitaria, del “non arrecare danno significativo” o, secondo l’acronimo inglese, DNSH (Do Not Significant Harm), alla cui operatività concreta è dedicata la Guida approvata dapprima con Circolare n. 32 del Ministero dell’economia e delle finanze del 30 dicembre 2021 e poi aggiornata con la Circolare n. 33 del 13 ottobre 2022.

Nella Guida predetta sono ovviamente menzionati i CAM, che «rappresentano le specifiche misure volte all’integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale per varie categorie di appalti della pubblica amministrazione e si inseriscono tra gli strumenti di politica per i cosiddetti “appalti pubblici verdi” (green public procurement)».

I Criteri Ambientali Minimi sono definiti «un utile e necessario riferimento nell’ambito dell’attuazione del PNRR in quanto hanno lo scopo di selezionare i prodotti, i servizi o i lavori migliori sotto il profilo ambientale, tenuto conto della disponibilità in termini di offerta».

In questo senso, anche ai sensi della Comunicazione della Commissione UE 2021/C 58/01 il rispetto dei CAM costituisce, come rammentato dalla Guida, elemento di prova trasversale per la valutazione di fondo DNSH relativa agli investimenti pubblici. La Guida sottolinea come il rispetto dei «Criteri ambientali minimi per l’affidamento di servizi di progettazione ed esecuzione dei lavori di interventi edilizi, approvati con DM 23 giugno 2022 n. 256, GURI n. 183 del 6 agosto 2022, garantisce il rispetto dei vincoli relativi all’uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine, all’economia circolare, alla prevenzione e riduzione dell’inquinamento e infine una parte dei requisiti per la protezione e ripristino della biodiversità e degli Ecosistemi».

Nell’ambito degli affidamenti per servizi e forniture, l’applicazione dei CAM potrebbe non risultare, invece, sufficiente, secondo quanto osservato nella Guida operativa sul DNSH, a garantire il rispetto di quest’ultimo principio. In quest’ottica, per raccordare e rendere più semplici gli adempimenti delle amministrazioni pubbliche, la Guida dà conto dell’avvio di un tavolo tecnico comune MEF-MITE-CONSIP, «i cui esiti saranno fondamentali per esplicitare le coerenze tra i due sistemi, agevolando l’assolvimento dei relativi obblighi e facendo sì che l’assolvimento dei CAM sia sufficiente anche ai fini della verifica del rispetto del principio DNSH nella versione base».

La Legge Delega per la riforma del Codice dei Contratti pubblici, (L. n. 78/2022), anch’essa adottata nell’ambito dell’attuazione delle strategie del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, conferma la linea tracciata, indicando quale criterio di delega, tra l’altro, la «previsione di misure volte a garantire il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale nell’affidamento degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, in particolare attraverso la definizione di criteri ambientali minimi, da rispettare obbligatoriamente, differenziati per tipologie ed importi di appalto e valorizzati economicamente nelle procedure di affidamento, e l’introduzione di sistemi di rendicontazione degli obiettivi energetico-ambientali» (lett. f).

Tutto il contesto normativo, quindi, sembra convergere favorevolmente e virtuosamente verso la valorizzazione degli appalti verdi come strumento di crescita sostenibile, sebbene la stessa Strategia nazionale per l’economia circolare evidenzi come molte pubbliche amministrazioni abbiano ancora grandi difficoltà nell’applicazione concreta dei CAM e nell’attuazione degli acquisti verdi.

Sarebbe, quindi, estremamente importante che anche il Codice dei Contratti pubblici, il cui schema, elaborato dal Consiglio è attualmente all’esame delle competenti Commissioni Parlamentari, si ponesse concretamente nel solco dei princìpi sopra delineati e fornisse un quadro certo di riferimento per le stazioni appaltanti, chiarendone gli obblighi, considerata anche l’esistenza di una certa reticenza di alcune pubbliche amministrazioni ad applicare i criteri ambientali minimi, percepiti come una ulteriore complicazione rispetto al già complesso procedimento di affidamento dei contratti pubblici.

Esaminando lo Schema di Codice originariamente elaborato dal Consiglio di Stato, in effetti, l’auspicio di trovarvi indicazioni chiare e certe che favorissero la diffusione del GPP in modo capillare all’interno della PA rimaneva disatteso. I CAM erano citati all’art. 83 che, tuttavia, rinviava al secondo comma dell’art. 57, inesistente. L’altro riferimento ai “criteri ambientali minimi” era contenuto nell’articolo dedicato ai servizi di ristorazione.

Fortunatamente nella versione finale dello schema trasmesso dalla Presidenza del Consiglio alle Camere per l’esame delle Commissioni parlamentari lo scorso dicembre il CdS ha corretto gli errori sopra riportati. Inoltre, nel cammino parlamentare, la proposta di parere presentata dai Relatori all’VIII Commissione della Camera reca espressamente il suggerimento di valutare “l’opportunità di sostituire il principio contenuto nella locuzione «ove tecnicamente opportuno» con il presupposto «ove tecnicamente compatibile», al fine di non riconoscere eccessiva discrezionalità nell’adozione di uno specifico criterio ambientale minimo (CAM)”. Ove accolto il suggerimento potenzierebbe la cogenza dei CAM nell’ambito elle procedure di aggiudicazione dei contratti pubblici.

Non vi è dubbio che l’approvazione del nuovo Codice dei Contratti pubblici sia uno snodo fondamentale per comprendere, dal punto operativo e pratico, se gli appalti verdi continueranno ad essere favoriti e supportati, come peraltro previsto dalla legge delega, o se gli strumenti di sviluppo del PAN GPP – quali appunto i CAM – ne usciranno in sostanza ridimensionati o comunque non adeguatamente incentivati, tenendo peraltro conto del fatto che il conflitto russo-ucraino, con tutte le implicazioni che lo stesso sta avendo sulle economie mondiali e sulle strategie di approvvigionamento energetico in particolare di breve termine, potrebbe avere come conseguenza immediata anche la perdita di vista degli obiettivi ambientali o, quanto meno, la giustificazione di un approccio meno virtuoso, ma apparentemente più pragmatico.