E-procurement: ecco le regole tecniche, una milestone per la digitalizzazione degli appalti pubblici

Nel 2022 la spesa pubblica in appalti è arrivata a sfiorare i 290 miliardi di euro, il 15% del PIL del paese (dati ANAC). Ciò è il risultato di centinaia di migliaia di procedure di acquisto, che già oggi, in gran parte, avvengono con modalità digitali, cui partecipano migliaia di stazioni appaltanti pubbliche e centinaia di migliaia di aziende, grandi e piccole. Le piattaforme di approvvigionamento digitale sono sistemi software che realizzano l’interazione tra stazioni appaltanti e mercato. E ogni stazione appaltante utilizza almeno una piattaforma.  

Nel nostro paese esistono migliaia di installazioni di software di procurement, utilizzate da una quantità enorme di amministrazioni e di aziende che partecipano a procedure d’appalto. La digitalizzazione degli appalti pubblici è una grande opportunità per modernizzare i rapporti tra la pubblica amministrazione e il mercato, in tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti (programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento, esecuzione): una novità significativa della riforma del Codice dei contratti pubblici (D.lgs. n. 36/2023), per la prima volta si ritiene di poter intervenire sulla gestione della fase di esecuzione e non solo sulla fase di aggiudicazione della gara. In tema di digitalizzazione degli appalti pubblici, l’obiettivo della piena attuazione delle previsioni del Codice rappresenta anche una specifica milestone del PNRR.

L’Agenzia per l’Italia Digitale, d’intesa con ANAC e Dipartimento per la trasformazione digitale della Presidenza del Consiglio dei ministri, ha recentemente pubblicato in Gazzetta Ufficiale le Regole tecniche per digitalizzazione degli appalti pubblici, previste dall’art. 26 del nuovo Codice dei contratti pubblici. Il provvedimento definisce anche le modalità di certificazione delle piattaforme di approvvigionamento digitale, con l’obiettivo di incrementare ulteriormente la qualità e il controllo del sistema.

La gestione delle fasi delle procedure di affidamento deve avvenire attraverso piattaforme e servizi digitali interoperabili da tutti i soggetti pubblici e privati, secondo quanto previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD). Altra novità della nuova riforma è proprio quella di riprendere obiettivi solo parzialmente raggiunti dalla riforma del 2016 (D.lgs. n. 50/2016), come la realizzazione del principio dell’unicità dell’invio e del luogo di prima pubblicazione, il cosiddetto principio “once only” di matrice europea, e il modello di interoperabilità. Questo consente una maggiore trasparenza e raccolta di dati tempestivi, affidabili e di altissima qualità, utilizzati da tutti gli interlocutori coinvolti nel processo di approvvigionamento. Il tutto porterà a un continuo monitoraggio e alla prevenzione dei fenomeni distorsivi, oltre che ad allargare la partecipazione dei soggetti che operano nel mercato.

L’approccio Open Innovation

Le Regole tecniche di e-procurement sono l’esito di un processo di confronto permanente con il mercato avviato dall’Agenzia già nell’aprile del 2022, sin dal primo incontro “one to one” propedeutico alla definizione delle Linee guida sull’e-procurement secondo la precedente normativa e proseguito con un approccio aperto “open innovation” con tutti gli stakeholder del settore nell’ambito del nuovo Codice. In questo anno, AgID ha interagito con oltre 1.000 soggetti diversi: produttori di software, aziende di consulenza, stazioni appaltanti, grandi soggetti aggregatori nazionali e regionali, grandissimi acquirenti pubblici “big buyers”.

“Abbiamo raggiunto un’importante milestone nel processo di digitalizzazione degli appalti pubblici – evidenzia il Direttore Generale di AgID, Mario Nobile – Un risultato ottenuto grazie al lavoro di squadra con il Dipartimento della trasformazione digitale e ANAC e ai preziosi contributi pervenuti dagli operatori del settore. L’ampia partecipazione registrata durante questo percorso dimostra che abbiamo un mercato vivo e un tessuto produttivo in grado di rispondere alle esigenze del Paese, ricco di competenze, presenti prevalentemente sul territorio nazionale. Il nostro sistema di appalti è tra i più digitalizzati d’Europa ma proprio per questo è necessario aggiornare la sua regolamentazione tecnica. Quando si definiscono le regole è fondamentale avere contezza del quadro d’insieme dell’ecosistema e soprattutto delle sue evoluzioni future. Naturalmente, questo percorso non si conclude qui; AgID si impegna a supportare e accompagnare i produttori e i gestori di piattaforme nel processo di adeguamento alle regole che abbiamo definito”.

L’approccio open innovation ha confermato la sua efficacia nell’ambizioso obiettivo di stimolare la condivisione di idee e soluzioni provenienti dal mercato, che hanno dato una visione di insieme sullo stato di implementazione delle piattaforme e permesso di stabilire un set minimo di funzionalità uguali per tutti. Questo nuovo approccio alla modernizzazione dei rapporti tra pubblica amministrazione, imprese e cittadino ha dimostrato la capacità di creare valore e di includere tutti nella discussione e nella consapevolezza delle decisioni assunte.

L’intervallo di tempo di sei mesi che intercorre tra la pubblicazione delle regole tecniche (1° giugno 2023) e la sua attuazione (1° gennaio 2024) rappresenta un’opportunità per consentire l’adeguamento di produttori e utenti delle piattaforme alle Regole tecniche. Per questo motivo, il dialogo con i protagonisti del settore sta proseguendo anche dopo la pubblicazione. Subito dopo infatti è stato organizzato un confronto pubblico informale per raccogliere osservazioni, suggerimenti e sciogliere gli eventuali nodi interpretativi sulle regole tecniche. E lunedì 26 giugno con la presentazione pubblica delle Regole tecniche per le piattaforme di e-procurement si è avviato il percorso pubblico volto a chiarire dubbi interpretativi e spiegare quali saranno i prossimi passi nel percorso di accompagnamento e adozione del provvedimento.

L’ecosistema di approvvigionamento: un concetto introdotto dal nuovo Codice

Il nuovo Codice introduce formalmente l’“ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale”, enorme sistema digitale distribuito, costituito da tutte le piattaforme di e-procurement e da tutti i servizi digitali centrali gestiti da ANAC. Entro il 1° gennaio 2024 dovranno essere adottati alcuni provvedimenti attuativi della riforma, la cui responsabilità ricade in parte su AgID e in parte su ANAC: AgID ha pubblicato i requisiti tecnici e le modalità di certificazione delle piattaforme di approvvigionamento digitale, mentre ANAC rende disponibile l’operatività della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) e individua con provvedimento, adottato d’intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con AgID, le tipologie di dati da inserire nel Fascicolo Virtuale dell’operatore Economico (FVOE). Con l’attuazione di questi provvedimenti, l’ecosistema si completa e diventa pienamente operativo.

Gli attori chiave dell’ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale

Gli attori principali dell’ecosistema dell’e-procurement sono i produttori del software di procurement, i soggetti aggregatori nazionali e regionali, le stazioni appaltanti. Il Paese ha dimostrato un mercato vivo e un tessuto produttivo ricco di competenze, in grado di rispondere alle esigenze tecniche del procurement pubblico. Gli attori dell’ecosistema, lato domanda e lato offerta, interagiscono mediante le piattaforme digitali per lo svolgimento delle procedure di gara. Attraverso le piattaforme di approvvigionamento digitale, le stazioni appaltanti possono interoperare con i servizi abilitanti messi a disposizione da ANAC presso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP). Il colloquio avviene tramite la Piattaforma Digitale Nazionale dei Dati (PDND), sviluppata dal Dipartimento delle Trasformazione Digitale della Presidenza del Consiglio dei ministri e da PagoPA.

Le regole tecniche e i requisiti per la certificazione

Le regole tecniche si rivolgono principalmente ai produttori di software di procurement (Titolari dei prodotti) e ai gestori delle migliaia di piattaforme di approvvigionamento oggi in esercizio. Il provvedimento contiene i requisiti tecnici (suddivisi in tre classi) a cui le piattaforme dovranno obbligatoriamente conformarsi:

1. Requisiti trasversali generali (comuni a tutte le piattaforme digitali pubbliche) derivanti dal rispetto delle disposizioni del CAD e dei “principi e diritti digitali” previsti dall’art. 19 del nuovo Codice Appalti (come, ad esempio, il diritto di accessibilità ai dati), sono pertanto obbligatori e sanzionabili nel momento in cui non vengono rispettati;
2. Requisiti funzionali del ciclo di vita dei contratti suddivisi a loro volta in “Generali” (che riguardano ad esempio le funzioni di accesso digitale alla piattaforma, la tracciabilità di tutte le operazioni che vengono svolte e la modalità di comunicazione che avviene sulla piattaforma tra gli operatori economici e le stazioni appaltanti) e “Specifici” applicabili alla varie fasi del ciclo di vita dei contratti (che riguardano, ad esempio, funzioni di redazione o acquisizione degli atti in formato nativo digitale, presentazione del documento di gara unico europeo in formato digitale e l’interoperabilità con il fascicolo virtuale dell’operatore economico, presentazione delle offerte da parte degli operatori economici e l’apertura e la conservazione del fascicolo di gara in modalità digitale);
3. Requisiti per l’interoperabilità tra le piattaforme e il sistema abilitante ANAC, esposti attraverso la PDND, che riguardano l’integrazione con i servizi infrastrutturali abilitanti di ANAC (c.d. “e-service ANAC”) tramite la PDND (Piattaforma Digitale Nazionale Dati per l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle basi di dati).

I requisiti elencati nei punti 2 e 3 rientrano tra quelli che devono essere soddisfatti per la certificazione delle piattaforme o delle sue componenti. La richiesta di certificazione si baserà su una checklist modulare, comprensiva di tutti i requisiti tecnici essenziali e per ciascun requisito saranno individuate le procedure di prova (test) che il prodotto deve soddisfare. La checklist sarà sviluppata e pubblicata da AgID dopo le regole tecniche; nella prima fase di applicazione del nuovo Codice il “titolare della piattaforma dovrà utilizzare la checklist a supporto di una autovalutazione delle piattaforme digitali e-procurement”, successivamente ci sarà il passaggio dalla fase di autovalutazione alla certificazione di terza parte, secondo le modalità conformi al Regolamento Europeo n. 765 del 2008.

Nell’ambito del codice è previsto che ANAC detenga il registro delle piattaforme certificate, pertanto la valutazione da parte di AgID comporterà l’aggiornamento di questo registro.

In sintesi

Le regole tecniche sono un documento di normazione tecnica (il primo in questo ambito) il cui scopo è quello di essere il più possibile trasversale e adattabile a tutte le situazioni in essere; per quanto perfettibili, danno indicazioni flessibili e pongono le basi per l’evoluzione di tutta l’infrastruttura digitale a supporto della spesa pubblica. La sfida è arrivare al pieno funzionamento del sistema nazionale di e-procurement a partire dal 1° gennaio 2024 e sino ad allora AgID continuerà a dialogare con tutto il mercato di riferimento.

In attesa di altri appuntamenti, vi invitiamo a consultare la playlist pubblicata sul canale Youtube di AgID dedicata agli appalti innovativi e all’e-procurement, dove sono disponibili le registrazioni di tutti i confronti pubblici svolti a partire dal marzo 2022. Inoltre, per consultare tutti i contributi pervenuti è possibile accedere alla sezione dedicata alle Regole tecniche e-procurement sul sito dell’Agenzia per l’Italia digitale.