Quel passaggio mancante nel regolamento Trasparenza del Campidoglio

Grande risalto e critiche ha suscitato la proposta di regolamento in tema di Trasparenza elaborata dalla giunta capitolina, con riferimento, in particolare, alla norma che aggiunge alcune precisazioni a quanto già previsto dalla circolare della Funzione Pubblica a firma della Ministra Madia n. 2/2017 relativa alla “Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA)”. Mentre la circolare, al punto 8.2 dispone che “l’Amministrazione tiene conto della particolare rilevanza delle istanze provenienti da organi di stampa o da organizzazioni non governative, verificando con la massima cura la veridicità e l’attualità dei dati e dei documenti rilasciati, onde evitare che il dibattito pubblico si fondi su informazioni non affidabili o non aggiornate”, il regolamento in discorso aggiunge a tale esigenza anche quella di evitare “il potenziale uso strumentale e il danno all’immagine” dell’amministrazione. L’aggiunta, interpretata letteralmente, è parsa frapporre al conseguimento della piena disclosure ulteriori paletti rispetto a quelli contenuti nel decreto c.d. Foia, poi integrato dalle Linee Guida dell’Anac e dalla circolare della Funzione Pubblica sopra citata. Prima di svolgere qualche considerazione sulla questione, è necessaria una premessa. Accade sovente che tra le pieghe di iper-precisazioni regolatorie – come nel caso di specie – restino zone opache, e se ciò accade in tema di trasparenza il risultato è ancor più paradossale. In altri termini, disposizioni non sempre realmente necessarie, ancorché ispirate da ottimi intenti, possono produrre un esito opposto a quello che si prefiggevano.

È ciò che sembra essere accaduto nel caso in esame.

A fronte delle ripetute rassicurazioni della titolare dell’assessorato a “Roma Semplice”, Flavia Marzano – volte a garantire che la misura non intende affatto allargare la portata delle eccezioni già previste, né poteva aggiungerne di ulteriori (la gerarchia delle fonti non è un’opinione) – la “sfida” di chi scrive è stata quella di comprendere quale fosse la “pecca” della nuova norma.

Il primo passo è stato, pertanto, quello di provare a leggere tale norma con gli occhiali usati da Marzano, la quale sin dal primo momento ha insistito a ribadire che la disposizione del regolamento capitolino replicava quella contenuta nella circolare Madia. Le lenti di quegli occhiali hanno fornito a chi scrive una prospettiva diversa: il dirigente incaricato di valutare l’istanza di accesso dovrà verificare “con la massima cura” l’attendibilità delle informazioni oggetto della risposta al watchdog interessato in considerazione non solo del ruolo che tale soggetto riveste ai fini della formazione della pubblica opinione, come previsto e scritto nella circolare Madia, ma altresì del fatto che fornire informazioni mal scritte o poco accurate potrebbe offrire al watchdog stesso il destro per un loro uso distorto o produrre un danno all’immagine del Campidoglio. Stante questa lettura, appare evidente che un passaggio chiarificatore della disposizione in esame, relativo alla trasparenza verso giornalisti et similia, dev’essere rimasto nella penna del redattore del regolamento.

Dunque, sarebbe stato senz’altro meglio che nella norma in discorso venisse precisato che i criteri da utilizzare nelle risposte alle istanze di trasparenza sono quelli previsti dalla circolare Madia anche perché, discostandosene, si potrebbe dar luogo a storture informative o a lesioni della reputazione dell’amministrazione. Uso distorto e danno all’immagine, cioè, deriverebbero alla Giunta non dalle notizie fornite – com’è stato inteso dalla stragrande maggioranza dei commentatori – bensì dal fatto che il dirigente del Campidoglio non assolva in maniera piena, corretta, precisa ai propri obblighi di trasparenza.

Purtroppo, come detto, la norma, per la forma utilizzata, è stata intesa in tutt’altro senso; “aprire” il passaggio incriminato, aggiungendo qualche parola esplicativa nel senso sopra esposto, avrebbe permesso di evitare le polemiche che ne sono scaturite.

Il ragionamento fatto serve a ribadire, ancora una volta, che le eccessive specificazioni, contenute in regole poste in varie fonti, crea più equivoci che chiarimenti, come di fatto è successo.

Del resto, la stessa ministra Madia sembra non essersi resa conto che con la propria circolare ha introdotto, di fatto, elementi di cui non vi era alcun bisogno. Perché il ministro ha voluto precisare che, “ferma restando la necessità di istruire in modo completo e accurato ogni singola richiesta di accesso”, “la massima cura” dev’essere usata nelle risposte a istanze di trasparenza avanzate da “social watchdogs”? Qual è il senso di tale precisazione, dato che il “dibattito pubblico” è attivabile non solo dai “social watchdogs”, ma da “chiunque”, essendo “chiunque” legittimato dal FOIA a pretendere trasparenza dalle P.A.? Dunque, la specificazione che la “massima cura” deve connotare le risposte a talune categorie di soggetti, e non ad altre, è utile solo a fare scenografia o, in alternativa, a introdurre un distinguo privo di significato – sul quale ci si è, spesso malamente, interrogati – e in ogni caso a creare confusione.

Per dovere di cronaca, evidenziamo che tra i suggerimenti a suo tempo arrivati alla Funzione Pubblica per la consultazione sulla Circolare ve n’era proprio uno in tema, ossia se fosse davvero necessario interpretare una normativa che – finalmente! – riconosce a chiunque il diritto di accedere all’informazione pubblica in senso atipicamente selettivo, ossia utilizzando, in sede di verifica della veridicità e attualità dei dati e dei documenti rilasciati, “la massima cura” in caso i richiedenti siano “soggetti riconducibili alla categoria dei social watchdogs”.

Sul punto siamo ancora in attesa di chiarimenti, dal momento che il report finale relativo alla consultazione, a distanza di mesi, non è stato ancora pubblicato.

Al riguardo, giova richiamare la sentenza citata dalla Funzione Pubblica nella circolare di cui si tratta a sostegno della tesi esposta, ossia il caso “Magyar c. Ungheria” del 8 novembre 2016.
Il caso specifico – un caso di diniego di accesso all’informazione pubblica per supposta violazione del diritto alla riservatezza – si basa, ovviamente, su una diversa normativa applicabile e la disciplina italiana è particolarmente avanzata rispetto al contesto nel quale è maturata la sentenza; ma i principi esposti dalla Corte sono comunque interessanti per quanto attiene sia alla formulazione della sentenza, sia alle opinioni espresse dai giudici, allegate alla sentenza stessa, in particolare nei dissensi.
In primis, la sentenza evidenzia come il punto nodale del decisum sia costituito dalle attività che possono avere un impatto significativo sul buon funzionamento di una società democratica. Se oggetto dell’accesso all’informazione sono tutte le attività così caratterizzate, il diritto di accesso alle informazioni detenute dalle autorità pubbliche si suppone non riguardi solo persone o entità che svolgono attività di informazione pubblica, ma qualsiasi persona.

La Corte, quindi, dichiara esplicitamente che il diritto di accesso ai documenti ufficiali non si applica esclusivamente alle ONG e alla stampa, non si estende solo ai ricercatori universitari e a chi scrive su questioni di interesse pubblico, ma anche a blogger e utenti popolari sui social media, che possono essere assimilati a dei watchdog pubblici.
Nell’evidenziare la difficoltà di circoscrivere in modo netto tali categorie di soggetti – chiunque è un potenziale watchdog – nella sentenza citata, la Corte non contempla la necessità di una maggiore accuratezza nelle informazioni rilasciate a tali soggetti.
Ma è nell’opinione dei giudice Spano e Kjolbro che si trovano, con riferimento ad altri importanti precedenti, ulteriori elementi di confronto per meglio comprendere la sentenza in oggetto: i giudici sottolineano che “molte organizzazioni e individui, inclusi quelli che cercano informazioni per la ricerca o per fini storici o personali o familiari, possono avere interessi legittimi e comprensibili nell’attuazione di un diritto all’informazione”.

Il riferimento è alla Corte suprema britannica nel precedente Kennedy v. the Charity Commission (26 marzo 2014), dove si evidenzia che il ruolo di social watchdog non può rappresentare alcun tipo di pre-condizione formale. A sostegno della tesi viene citato il parere di un altro Giudice, Wojtyczek, che nell’esprimere il suo formale dissenso nel caso Guseva v. Bulgaria aveva criticamente affermato che un approccio siffatto differenzia implicitamente due categorie di soggetti giuridici: giornalisti e organizzazioni non governative, da una parte e tutte le altre persone, dall’altra. La prima categoria ha, così, una maggiore protezione rispetto al diritto di accesso alle informazioni, mentre la seconda categoria non gode della stessa protezione. Tutto ciò porta, inevitabilmente, ad un riconoscimento implicito di due gruppi di soggetti giuridici: un’élite privilegiata con diritti speciali per l’accesso alle informazioni, da una parte e “il popolo”, sottoposto a un regime generale che prevede limitazioni più ampie.

Ne discende non solo che il diritto di accesso è riconosciuto a chiunque, a prescindere dalla posizione giuridica soggettiva – e non solo per la sola difficoltà oggettiva di inquadrare un soggetto in una categoria piuttosto che in un’altra -, ma pure che a chiunque va riconosciuto alle medesime condizioni.
Esattamente come previsto, oggi, in Italia, dall’art. 5, comma 2 del nostro D. Lgs. n. 33/2013.
Perché voler operare qualsivoglia distinguo?

*Giurista, Stati Generali dell’Innovazione
**Giurista, lavora in un’autorità di vigilanza (esprime opinioni a titolo esclusivamente personale)