Riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche: cosa c’è e cosa manca nel disegno di legge delega

Ho avuto modo di vedere una bozza, ancora ufficiosa e non disponibile, del disegno di legge delega per la riforma della PA, che il CdM ha approvato lo scorso 10 luglio e che il Ministro Marianna Madia ha presentato in conferenza stampa il successivo 11 luglio. Ve ne do una prima impressione, riservandomi di approfondire quando sarà disponibile il testo ufficiale.

Il provvedimento è diviso in sedici articoli e quattro capi: semplificazione amministrativa; organizzazione delle amministrazioni; personale pubblico; semplificazione normativa. Molte delle cose che mi aspettavo ci sono, ma molte mancano e quelle che mancano non sono di poco conto.

In una prima analisi leggo tre trend fondamentali:

• accentramento di molte funzioni sul Governo centrale ed in particolare sulla Presidenza del Consiglio che rafforza il suo ruolo di motore centrale di tutta l’azione amministrativa. Una maggiore coerenza e sintesi era senz’altro necessaria, ma non sono certo che rafforzare lo sguardo palazzochigicentrico sia un bene;
• ritorno ad un primato del ruolo della politica rispetto all’amministrazione, con una forte attenzione al taglio o al depotenziamento di tutti gli snodi con cui quest’ultima potrebbe rallentare o condizionare la marcia dell’esecutivo. Nulla di male in sé, anzi, mancano, però, gli strumenti di bilanciamento e di garanzia che equilibrino questo maggior potere;
• reiterazione della norma su aspetti, comportamenti e dettagli gestionali già più volte normati (uno su tutti a titolo di esempio il “superamento dell’uso della carta”) e che, comunque, non avrebbero meritato una norma primaria, né tantomeno una citazione in una legge delega, che mi aspettavo fosse soprattutto di principi. Questo entrare nel dettaglio della responsabilità manageriale, insieme ad una stringente centralizzazione del controllo della funzione dirigenziale, fa sospettare una sostanziale mancanza di fiduzia verso il corpo amministrativo quale è ora.

Veniamo a quello che c’è. Rispetto a quanto annunciato dal Ministro Madia e riportato nel verbale del CdM del 10 luglio, che vi invito a leggere e che per brevità non riporto, mi sembra che sia ancor più centrale e importante di quanto apparisse la riforma sostanziale della dirigenza: la certezza e l’unificazione dei concorsi per il reclutamento dei dirigenti, la temporaneità degli incarichi, con la necessità dopo massimo sei anni (tre anni di incarico + un rinnovo) di rimettersi in gioco in una procedura selettiva, il ruolo unico della dirigenza per lo Stato, per le Regioni e per gli Enti locali.

E’ senz’altro poi degno di nota lo sforzo per fare ordine: la classificazione delle amministrazioni, l’opera di riduzione degli enti, l’unicità e l’importanza data all’Ufficio Territoriale dello Stato, l’impegno a ridurre le spese per la gestione a favore di quelle per l’effettiva erogazione dei servizi, l’accorpamento di funzioni e di organi.

E’ infine lodevole l’impegno a razionalizzare il corpus legislativo in testi unici su tre aspetti della PA che sono da sempre al centro di infinite controversie: la disciplina del lavoro pubblico; la disciplina delle partecipazioni delle PA in società per azioni; la disciplina dei servizi pubblici locali.

Certo si tratta di una legge delega e quindi quel che poi conteranno saranno i decreti delegati che questa partorirà. Ne sono previsti tra una cosa e l’altra un numero impressionante. Ci auguriamo che ci sia la forza e la capacità legislativa per redigerli e che, pur tenendo i tempi, non ci siano improvvide corse su temi delicati (penso solo all’abolizione dei segretari comunali e provinciali o al depotenziamento delle camere di commercio) che hanno bisogno della giusta riflessione.

Più lungo e complesso è l’elenco delle cose che dal disegno di legge mi aspettavo, ma che non ho trovato. Non ho lo spazio per un esame approfondito, per cui prometto un editoriale ad hoc quando avremo il testo ufficiale, ma per grandi linee:

• manca il quadro d’insieme, il perché, la visione innovativa dell’amministrazione che disegni quale PA vogliamo per l’Italia del 2024. Il “future of the government” non è un esercizio per futurologi, ma lo scenario in cui oggi dobbiamo muoverci per essere pronti tra dieci anni. Manca insomma di capire cosa questo Governo ha in testa quando pensa alla PA;
• ancor più grave, manca qualsiasi accenno, se non del tutto marginale, alla partecipazione dei cittadini, alla co-progettazione dei servizi, alla sussidiarietà orizzontale, all’innovazione sociale. Insomma a tutto quel contesto che, come da noi più volte sottolineato, fa la differenza tra un’amministrazione sostanzialmente vecchia, fordista e bipolare (da una parte chi eroga i servizi, dall’altra chi ne usufruisce) e un’amministrazione condivisa, aperta e collaborativa;
• manca una visione strategica della PA digitale, che è cosa diversa dalla digitalizzazione del singolo servizio o, peggio, dall’informatizzazione di oggetti obsoleti quali i certificati e i documenti a casa del cittadino, o dalla tanto decantata interoperabilità. Dobbiamo avere il coraggio di immaginare un’altra amministrazione che si organizzi sulla base delle potenzialità dell’ICT. L’impressione che si trae dal disegno di legge è che chi lo ha scritto non abbia assolutamente contezza del potere rivoluzionario delle tecnologie e le consideri solo un mezzo per fare più velocemente e comodamente quel che già si fa;
• manca una visione moderna e dinamica della trasparenza che non può essere vista solo in termini di lotta alla corruzione, ma deve diventare la chiave di volta dell’open government. In questo senso scompare dai due provvedimenti (il decreto legge 90/2014 e questo ddl) tutta una parte dei famosi 44 punti della lettera ai dipendenti, e non era una parte di poco conto (vedi l’impegno per Open SIOPE);
• manca una volontà politica chiara nell’introdurre la contabilità economica nelle amministrazioni, come fattore di trasparenza, di benchmark e di gestione manageriale. E, insieme ad essa, manca anche la centratura sui costi e sui fabbisogni standard come fulcro di un nuovo e più virtuoso modo di concepire il federalismo amministrativo.

Sembra infine, ma è solo un’impressione, che manchi, dietro la reiterazione sconfortante di norme su temi già normati decine di volte, una riflessione approfondita del perché obiettivi quali la decertificazione, la dematerializzazione dei processi, gli sportelli unici, ecc., fissati già da decenni, non siano stati conseguiti. Forse la legge non è il migliore strumento per ottenere questi risultati, ma dovremmo potenziare l’autonoma responsabilità del dirigente, attribuendogli l’effettiva possibilità di gestire le risorse e di giudicare il rapporto tra costi e benefici. Su questo mi pare che ci sia ancora una lunga strada da fare.