Tre “piani” per cambiare la PA

È questo l’ultimo di una serie di articoli che abbiamo dedicato al Rapporto Colao dopo un commento generale uscito nella nostra newsletter, un articolo che mette in confronto i risultati del DESI con le proposte del Rapporto, uscito su Agendadigitale.eu, un articolo sul confronto tra Piano di Governo e Rapporto sul digitale uscito su CorCom e ancora un articolo dedicato alle politiche per l’innovazione delle imprese e agli incentivi per le start-up uscito su EconomyUp.

Ci avviciniamo questa volta al tema che vede storicamente il massimo interesse di FPA: la riforma della Pubblica Amministrazione.

Nel frattempo al Rapporto Colao, che dedica alla Pubblica Amministrazione uno dei suoi sei capitoli e 17 proposte di azione, si è affiancato, come sappiamo, un manifesto/indice del programma di Governo “Progettare il rilancio” che dedica anch’esso alla PA una delle sue nove linee di azione con quattro aree di intervento. Buon ultimo ieri, 18 giugno, è stato presentato il Piano della Confindustria, curato da Assolombarda “Italia 2030 – Proposte per lo sviluppo”. Prima di tutti questi piani noi di FPA, insieme al Forum Diseguaglianze Diversità (ForumDD) avevamo a nostra volta presentato una serie di proposte articolate per pubbliche amministrazioni che orientino da subito il nuovo sviluppo possibile.

Tre piani e un documento, quindi, per un unico obiettivo: rendere le amministrazioni pubbliche fattori di sviluppo e non freno per il Paese.

Obiettivo di questo contributo è leggere criticamente i documenti per indicare le convergenze e le divergenze in modo da definire meglio il quadro dell’impegno futuro, convinti come siamo che se riparte la PA riparte il Paese, ma anche che, viceversa, se la PA non cambia non ci saranno piani di sviluppo che potranno garantirci una vera ripresa.

Su questo tema è impostato anche il convegno di apertura di FORUM PA 2020 la mattina del 6 luglio con la presenza della Ministra Dadone, ma anche dei suoi omologhi portoghese e del Canton Ticino per avere una prospettiva più internazionale, della rappresentanza dei lavoratori e dell’Università.

Partiamo da quello che sappiamo e abbiamo detto mille volte e, per ciascun problema andiamo a leggere quali sono le raccomandazioni del rapporto Colao e se è presente nel Manifesto/indice del Governo. In estrema sintesi mettiamo sul tavolo cinque temi che sono altrettante sfide per una PA che sia in grado di generare giustizia sociale e sviluppo sostenibile.

1. Le persone

Nella PA italiana il primo problema è nella gestione delle persone: quelle che ci sono, sono poche, troppo vecchie, meno qualificate in media degli altri paesi europei, con qualifiche che andavano bene per altri bisogni che non gli attuali, con poca formazione e con dirigenti spesso spaventati e quasi mai preparati o formati per gestire persone.

Il rapporto dedica alle persone nella PA due schede d’azione: nella prima (la scheda 68)  viene proposta la creazione di un’Agenzia per il reclutamento del personale dello Stato che coordini le politiche di reclutamento di ogni amministrazione, conduca analisi sui fabbisogni, stimoli l’introduzione di nuovi profili, razionalizzi le prove e i concorsi sulla base delle indicazioni di problem solving, e di individuazione dei soft skills e delle competenze manageriali; la seconda si rivolge alla formazione promuovendo il ripristino di una soglia minima d’investimento (prima della crisi del 2009 era l’1% del monte salariale), l’obbligo di inserire i piani di formazione nei documenti di programmazione, la spinta all’uso di piattaforme e-learning.

Tutte cose giuste, ma mi pare che manchi il punto essenziale. Dobbiamo assumere 500mila persone per ripristinare quelle che andranno via quest’anno e nei prossimi due e altre 200mila per coprire i buchi che una dissennata politica di risparmio ha già fatto. Ma li assumiamo per fare che? Se non ci chiariamo sul punto che prima vengono le missioni e poi la scelta di chi le deve compiere, il rischio, che personalmente ho spesso evocato, di reiterare l’esistente è altissimo.

Il Piano di Governo non parla affatto di questa occasione unica che servirà a disegnare le amministrazioni dei prossimi decenni, ma si sofferma solo sul tema, pur importante, della formazione e delle competenze. La scelta che propone però, ossia di trasformare la SNA in una “business school” e di creare un’altra struttura per definire i fabbisogni, mi sembra contagiata dal virus del centralismo che per altro trovo in molte altre parti di questo manifesto.

2. La semplificazione

I tempi troppo lunghi e gli oneri troppo alti dei procedimenti amministrativi per imprese e cittadini sono cosa nota, che la pandemia ha solo reso più evidente. Successive campagne di semplificazione portate avanti in questi anni con coerenza e tenacia hanno dato risultati apprezzabili, ma molto resta da fare.  Il rapporto Colao propone di rendere stabili le azioni di semplificazione previste dal Decreto Rilancio ed in particolare di rendere effettivo il divieto per le singole amministrazioni di chiedere documenti che l’amministrazione pubblica, nel suo complesso, già ha (divieto per altro già presente nel nostro ordinamento da circa otto anni!). Ripropone la necessità della certezza dei tempi e di un maggiore uso delle dichiarazioni sostitutive, bilanciandole con un inasprimento delle pene per dichiarazioni mendaci.

Il piano di Governo cita la semplificazione con il brutto termine di “sburocratizzazione” e propone un progetto a supporto delle amministrazioni per la gestione di procedure complesse (bene se è uno strumento di accompagnamento e sostegno; male se è un nuovo organismo di controllo) e propone un ennesimo Osservatorio sulla semplificazione con le associazioni datoriali (perché non anche quelle dei cittadini?), dimenticando che una concertazione del genere già c’è da anni presso il Dipartimento della Funzione Pubblica.

Che dire? Semplificare è necessario, ma difficile: è un mix delicato fatto di standardizzazione delle procedure, fiducia nei cittadini e nelle imprese, possibilità reale di effettuare i controlli e severo rigore nel punire chi, con dichiarazioni mendaci, tradisce la fiducia.  Ciascuna di queste quattro azioni è necessaria, ma nessuna è sufficiente senza le altre. Le nostre amministrazioni sono drammaticamente carenti sul tema dell’effettiva possibilità di efficaci controlli, perché non hanno (ancora) a disposizione le condizioni abilitanti, ossia quella piattaforma di interoperabilità di cui continuiamo a parlare, ma che ancora non abbiamo visto e che è nelle nostre possibilità realizzare, ma solo se agiamo con costanza e coerenza in questo senso per un tempo sufficientemente lungo da arrivare al risultato. Il Rapporto Colao cita l’interoperabilità in un breve paragrafo dell’azione dedicata al “progetto cloud PA”, ma non pare vederne la centralità per la semplificazione burocratica e il suo ruolo di base su cui costruire quella necessaria fiducia e quel passaggio dai controlli ex ante ai controlli ex post che è necessario per una vera semplificazione.

3. La discrezionalità e la lotta alla “burocrazia difensiva”

Lo sappiamo: abbiamo una giungla normativa che non fa stare tranquillo nessun decisore. Per questo il decisore finisce con il barattare la sua discrezionalità con la sicurezza e sceglie la “burocrazia difensiva”. Vedere che sia il rapporto Colao sia il documento di Confindustria, sia il piano di Governo, seppure in maniera non esplicita, si muovono proprio dalla necessità di combattere la burocrazia difensiva è per me, che proposi questo concetto ormai oltre quattro anni fa, di grande consolazione.

Il rapporto propone di intervenire sulla responsabilità dirigenziale, legandola esclusivamente ai risultati della gestione e alla realizzazione degli obiettivi, depurandola da tutte le fattispecie che riguardano singoli adempimenti di norme, per i quali è sufficiente la responsabilità disciplinare, amministrativa e penale. Coraggiosamente propone anche, nel medio periodo, una riforma dei controlli che sia funzionale alla realizzazione degli obiettivi di policy e permetta ai dirigenti di decidere, minimizzando i rischi che non siano connessi a dolo. Molto bene, ma per liberare la discrezionalità dei funzionari pubblici, stimolare e valorizzare la loro capacità di innovare anche prendendosi dei rischi occorre intervenire in modo ancora più ampio sul sistema dei controlli, non solo riducendo il rischio di sanzioni, ma anche affermando la logica collaborativa tra controllore e controllato. Bisogna ampliare la corresponsabilità degli enti di controllo nel raggiungimento dei risultati di policy.

4. La trasformazione digitale

Sulla trasformazione digitale non mi dilungo qui, perché ho avuto modo di trattarla ampiamente in un articolo uscito su AgendaDigitale.eu. Dico solo che il rapporto dedica molte schede a questo tema. Particolarmente rilevante mi sembrano quelle dedicate alla governance e all’uso pubblico dei dati che, a noi di FPA, sta particolarmente a cuore e che sarà al centro di uno dei convegni di scenario di FORUM PA 2020, la mattina dell’8 luglio. Importante anche la scheda dedicata al procurement pubblico di ICT che raccoglie il grido di dolore di tutto il settore (imprese e amministrazioni) sull’inadeguatezza del presente Codice degli Appalti per acquistare innovazione.

Anche il manifesto “Progettare il Rilancio” ha un’ampia parte dedicata alla digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni, riportando più o meno gli stessi temi, ma con un’enfasi importante sulla realizzazione di un Polo strategico nazionale per le infrastrutture digitali. Vedremo come sarà progettato.

5. Il governo con la rete

Veniamo infine al punto più critico sia per il rapporto sia per il manifesto di Governo. Il disegno di ripresa del Paese vede, in entrambi i documenti, un approccio alle politiche pubbliche che è ormai superato da tempo ed è quello che Cassese chiamava “paradigma bipolare” che vede nei cittadini e nelle imprese i portatori di istanze e di bisogni e nella “macchina pubblica” l’istituzione deputata a fornire servizi ed autorizzazioni. No. Così non va.  Da anni ormai nelle politiche pubbliche di ogni Governo democratico si parla della necessità, di “governare con la rete” ossia vedendo i cittadini e le imprese anche come portatori di saperi e di soluzioni e rendendo effettivo l’ultimo comma dell’art. 118 della nostra Costituzione, quando parla di “sussidiarietà orizzontale”.

In entrambi i documenti manca del tutto il paradigma dell’open government basato sulla partecipazione alle scelte e sulla collaborazione all’attuazione delle politiche da parte della cosiddetta società civile.

I cittadini nel rapporto e nel manifesto non ci sono se non come destinatari delle politiche, in generale di sostegno, ma non come protagonisti attivi.

Su quest’ultimo punto è interessante invece il lavoro proposto da Confindustria che lancia l’idea di una “democrazia negoziale”. Facciamoci spiegare cos’è direttamente dall’introduzione del Presidente Bonomi:

C’è bisogno di ciò che in questo volume viene descritto come “una democrazia negoziale”, costruita e radicata su una grande alleanza pubblico-privato su cui il decisore politico non ha delega insindacabile per mandato elettorale, ma con cui esso dialoga incessantemente attraverso le rappresentanze del mondo dell’impresa, del lavoro, delle professioni, del terzo settore, della ricerca e della cultura. Certo per com’è qui riassunto (ma va letto con attenzione il saggio di Trigilia nel volume che illustra il concetto) sembra un po’ di parte e anche qui mancano i cittadini se non con l’accenno al Terzo settore, che non è la stessa cosa, ma comunque si tratta di uno spunto fortemente innovativo e interessante.

I corpi intermedi e le istituzioni di rappresentanza sia datoriale, sia sindacale, sono in questi anni in difficoltà e non riescono a interpretare correttamente il ruolo che devono avere in una società che tende ad essere sempre più disintermediata. Ma anche le nostre democrazie occidentali, basate su sola rappresentanza parlamentare, vedono la corda. Chissà se da una grande discontinuità come quella che stiamo vivendo e dalla somma di due debolezze, che sono però anche due istanze profonde della società, possa nascere qualcosa di nuovo.