Valle d’Aosta, il fortunato connubio tra PPP e Living Labs

La Regione Valle d’Aosta è stata una delle prime tra le Regioni italiane ad utilizzare lo strumento dell’appalto pre-commerciale.

Tale iniziativa pionieristica si è sviluppata per un fortunato concorso di circostanze: la Valle d’Aosta è stata, infatti, coinvolta in un progetto di cooperazione territoriale denominato Alcotra Innovazione, finanziato dal Programma europeo Alcotra 2007-2013.

Il progetto si poneva come obiettivo il miglioramento delle capacità di innovazione dei sistemi produttivi transfrontalieri, favorendo la collaborazione e la conoscenza reciproca tra imprese, centri di ricerca e pubblica amministrazione: a tal fine le attività del progetto sono state orientate dalle Regioni partner (Valle d’Aosta, Piemonte, Liguria, Provence-Alpes-Côte d’Azur e Rhône-Alpes) verso l’utilizzo dei Living Labs, che sono ecosistemi di innovazione aperta e guidata dagli utenti basata sullo sviluppo continuo di partnership tra governi, imprese e ricercatori .

Rispetto a tale finalità, alla Valle d’Aosta è sembrato importante favorire l’inserimento delle imprese del territorio in un percorso di innovazione guidato dalla PA. Fin da subito, quindi, la Valle d’Aosta ha inserito, all’interno del progetto, un’attività sperimentale che consentisse di abbinare all’obiettivo di Alcotra Innovazione la possibilità, per la PA, di dotarsi di tecnologie rispondenti alle sue reali necessità (anche grazie alla presenza di numerose imprese innovative) e, per le imprese, di sviluppare conoscenze in grado di fornire loro un vantaggio competitivo, da valorizzare mediante una successiva attività di industrializzazione e commercializzazione di prodotti e servizi. La Valle d’Aosta ha, quindi, deciso di abbinare ai Living Labs un appalto pre-commerciale .

Gli appalti pre-commerciali sono appalti relativi alle attività di ricerca e sviluppo di nuovi prodotti/servizi prima della loro commercializzazione, che offrono un’alternativa alle politiche industriali basate sull’offerta e, quindi, su finanziamenti pubblici alla ricerca e all’innovazione: tale alternativa è rappresentata dal fatto che, a fronte di bisogni espressi dal territorio, si crea una domanda pubblica in grado di sollecitare il mercato a rispondere a tali bisogni, stimolando le imprese ad innovare e a proporre nuove soluzioni che siano idonee a soddisfare le sfide sociali. Con il Pre-Commercial Public Procurement (PPP), l’esborso finale per la PA risulta inferiore, o comunque non superiore, a quello che sosterrebbe finanziando direttamente lo sviluppo dei prodotti innovativi da parte delle imprese, mentre le imprese hanno il beneficio di sviluppare un prodotto che ha già un cliente potenziale e una prima referenza applicativa.

Presa la decisione di realizzare un appalto pre-commerciale, la Regione ha attivato:

• un’indagine in merito ai bisogni e alle aspettative della collettività, rappresentata dai Comuni e dagli altri organismi pubblici presenti sul territorio;
• una ricognizione presso il tessuto produttivo (imprese, centri di ricerca, …) per la ricerca di possibili soluzioni innovative in risposta a problemi tecnologici o a problematiche socio-economiche del territorio.

L’indagine è stata sviluppata mediante la somministrazione di una scheda-questionario (che è stata pubblicata sul sito istituzionale della Regione Valle d’Aosta e diffusa attraverso i partner nel territorio del progetto Alcotra) e la realizzazione di due workshop: il limitato numero di interlocutori e le limitate dimensioni hanno consentito di trasformare la Valle d’Aosta in un vero e proprio laboratorio in condizioni reali per il lancio e la sperimentazione di soluzioni innovative.

Individuati i bisogni da soddisfare, è stato necessario uno sforzo amministrativo non indifferente per la realizzazione del PPP. Lo strumento era, infatti, delineato abbastanza chiaramente nella disciplina comunitaria: già nel 2007 [1], la Commissione europea aveva fornito una descrizione analitica della procedura degli appalti pre-commerciali, con l’obiettivo di orientare gli Stati membri e rassicurare sul piano giuridico le amministrazioni nazionali circa l’immediata attuabilità di tali appalti senza la necessità di alcun provvedimento normativo per il loro recepimento (in particolare per quanto riguardava il rispetto della normativa sugli aiuti di Stato), ma ben più complessa è stata la sua concreta attuazione senza avere riferimenti nazionali su cui basarsi.

Il lavoro amministrativo, già complesso di suo, è stato reso ancora più arduo per la necessità di tenere conto dei seguenti aspetti:

• l’integrazione del PPP con i Living Labs, che hanno costituito una metodologia particolare di sperimentazione delle soluzioni che non era prevista nella normativa comunitaria;
• i tempi ristretti del progetto Alcotra, che hanno reso necessario contenere l’appalto entro termini inderogabili;
• l’esigenza di verificare i costi effettivamente sostenuti dalle imprese, analogamente a quanto avviene in un progetto finanziato da fondi comunitari, pur trovandosi nel contesto di una prestazione di servizi.

In estrema sintesi, l’esperienza valdostana si è svolta secondo le seguenti fasi:

• è stato avviato un dialogo tecnico con gli stakeholders, volto a far emergere, da un lato, sfide e bisogni collettivi e, dall’altro, a verificare le possibili soluzioni tecnologiche che le imprese avrebbero potuto fornire;
• sono stati elaborati i documenti di gara (bando, disciplinare e capitolato), cercando di contemperare le indicazioni comunitarie con le disposizioni del Codice dei contratti pubblici italiano e le richieste peculiari del progetto Alcotra;
• emanato il bando e svolta la gara, ha preso avvio, da parte delle imprese innovative aggiudicatarie, la prima fase dell’appalto, consistente nelle attività di ricerca e sviluppo, che si è conclusa con il rilascio di prototipi di pre-serie del prodotto o servizio sviluppato;
• al termine della prima fase, le imprese hanno dovuto affrontare una nuova selezione e soltanto le migliori soluzioni sviluppate sono state ammesse alla fase di sperimentazione, testing e certificazione delle soluzioni prototipali (secondo il principio dell’appalto pre-commerciale, che prevede una selezione per fasi successive), che si è svolta in un ambiente Living Lab, e, pertanto, in condizioni reali, con progetti pilota locali e l’ausilio di potenziali consumatori ed utilizzatori finali;
• i prototipi sperimentati sono stati installati definitivamente presso le pubbliche amministrazioni destinatarie.
  

I risultati

I bisogni che gli operatori economici dovevano soddisfare rientravano nei domini tecnologici Smart energies ed Intelligent mobility: tali ambiti tematici erano stati, infatti, identificati in precedenza attraverso la mappatura del sistema economico delle Regioni partner del progetto Alcotra Innovazione secondo un modello di Specializzazione intelligente , sulla base della loro vocazione territoriale prospettica.

Il primo PPP è stato lanciato nel mese di marzo 2012: in risposta al bando sono state presentate 9 offerte.

Le 5 imprese/raggruppamenti temporanei di imprese innovative aggiudicatari della prima fase hanno realizzato, a partire da ottobre 2012, il progetto di ricerca, sviluppo e prototipazione, che si è concluso, come da previsioni, durante il mese di aprile 2013.

Nello stesso periodo sono state presentate le offerte per la seconda fase dell’appalto, concernenti la sperimentazione in ambiente Living Lab.

Nel mese di giugno 2013, i 3 soggetti aggiudicatari della seconda fase hanno iniziato la sperimentazione in condizioni reali in ambiente Living Lab (tra i Living Labs ve ne è stato uno di tipo transfrontaliero, che ha visto il coinvolgimento di utilizzatori dislocati in Italia e in Francia), che si è conclusa nel mese di ottobre 2013.

Non essendo state impegnate tutte le risorse finanziarie disponibili si è deciso di lanciare, nel mese di novembre 2012, un secondo PPP focalizzato sull’ambito tecnologico Smart energies.

In risposta al bando sono state presentate 4 offerte e le imprese/raggruppamenti aggiudicatari della prima fase sono stati 2. Una sola impresa è stata aggiudicataria della seconda fase.

Complessivamente gli appalti pre-commerciali valdostani hanno coinvolto:

• 11 imprese,
• 5 organismi di ricerca,
• 120 studenti e 50 dipendenti di enti pubblici territoriali (nella fase dei Living Labs).

Conclusioni

L’esperienza realizzata ha permesso di evidenziare alcuni aspetti che occorre presidiare con attenzione.

In primo luogo, occorre riuscire a motivare i portatori di interesse , sia pubblici (in particolare i Comuni), che privati (le imprese), a fornire dei contributi nella fase del dialogo tecnico. Emerge, quindi, la necessità di ottenere un forte coinvolgimento dei decisori politici nella motivazione dei portatori di interesse e di dedicare un tempo adeguato per la sensibilizzazione dei medesimi.

Inoltre, è necessario individuare, tra i bisogni espressi dal territorio, quelli che, pur non trovando una risposta adeguata nell’offerta disponibile nel mercato, rendano interessante e vantaggiosa un’attività di ricerca e sviluppo per ottenere una soluzione innovativa (in termini di prodotto o servizio), senza rischiare di non poter essere soddisfatti perché le imprese non possono trovare una soluzione entro la durata temporale limitata dell’appalto.

A tal fine è fondamentale la corretta definizione del bisogno , che deve essere tale da consentire l’elaborazione di soluzioni innovative entro i tempi dell’appalto: le soluzioni, inoltre, devono essere tra loro confrontabili, per poter “ procedere all’aggiudicazione di appalti in fasi, nell’arco di un certo periodo di tempo, assicurando la concorrenza tra le imprese per creare una gamma di opzioni [2]”.

L’individuazione dei fabbisogni non soddisfatti dal mercato, la loro raccolta e sistematizzazione, la valutazione del reale vantaggio economico derivante dal soddisfacimento dei bisogni individuati, nonché la verifica dell’offerta già presente in termini di tecnologie disponibili necessitano di competenze adeguate e di un notevole impegno di risorse umane in termini di ore di lavoro: la verifica della fattibilità dell’appalto e la redazione della documentazione di gara richiedono, pertanto, un’attività amministrativa assai onerosa.

Lo svolgimento della procedura richiede tempi adeguati: comprimere la durata dell’appalto in relazione alla necessità di disporre di una soluzione entro una data prestabilita può spingere le imprese a ridurre il contenuto di innovazione a favore della certezza di ottenere il risultato.

Per ottenere un effettivo vantaggio, sia per l’amministrazione che per le imprese, è necessario un adeguato coinvolgimento da parte delle imprese che si può ottenere:

• presentando il bando e la metodologia dell’appalto durante opportuni incontri pubblici;
• attivando un contatto diretto con le imprese aggiudicatarie per verificare che sia mantenuto un adeguato livello di coinvolgimento e condivisione, durante tutte le varie fasi del PPP.

L’esperienza ha mostrato che è opportuno che alle imprese sia fornito un tutoraggio tecnico e amministrativo da parte della PA che sia in grado di fornire, nel rispetto della par condicio, le indicazioni necessarie per permettere di ottenere una corretta valorizzazione, da parte della committenza, di quanto prodotto. La verifica dell’effettiva sussistenza di attività di ricerca industriale e sviluppo sperimentale è un aspetto cruciale da presidiare, anche dal punto di vista amministrativo, perché costituisce il discrimine che consente di adottare la procedura specifica del PPP e, pertanto, occorre porre estrema attenzione alla nomina dei membri della Commissione di valutazione e fare in modo che il controllo della corrispondenza tra le attività effettuate dalle imprese e quelle proposte in fase di gara sia effettuata anche durante le fasi realizzative. Per regolamentare i diritti di sfruttamento del prototipo, che risulta un altro elemento delicato nella gestione di un appalto pre-commerciale, occorre definire appositi contratti tra le parti: una criticità che si è manifestata, che è stata generata dalla natura “pilota” dell’esperienza valdostana, è stata la complessa trattativa che è stato necessario intavolare con le imprese dopo la conclusione dell’appalto per determinare il corrispettivo del trasferimento dei diritti. A tale riguardo, perciò, sarebbe opportuno inserire già all’interno della documentazione di gara un modello di “contratto tipo” da utilizzare per il trasferimento dei diritti.