Obbligo vaccinale e Green pass: le nuove regole in vigore da febbraio 2022

L’inizio del mese di febbraio segna, nel nostro Paese, l’avvio della fase di verifica dell’adempimento dell’obbligo vaccinale per la prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2 introdotto, per gli ultra-cinquantenni, a partire da sabato 8 gennaio 2022 e fino al 15 giugno 2022, dall’art. 1 del decreto legge 7 gennaio 2022, n. 1 (nel seguito DL n. 1/22). Obbligo che comporta non solo l’applicazione della sanzione ma soprattutto, dal 15 febbraio 2022, determinerà l’impossibilità di accedere, per i medesimi soggetti ai luoghi di lavoro senza essere in possesso del c.d. Super Green Pass, il documento che attesta esclusivamente l’avvenuta vaccinazione anti-Sars-Cov-2 o la guarigione dall’infezione Covid-19. Interessa tutti i lavoratori pubblici e privati, e tutti i luoghi di lavoro, all’aperto e al chiuso, senza eccezioni.

Obbligo vaccinale: a chi è destinato

L’obbligo si applica ai cittadini italiani e di altri Stati membri dell’Unione europea residenti nel territorio dello Stato, nonché ai cittadini stranieri che abbiano compiuto il cinquantesimo anno di età. L’obbligo trova un limite solo nei casi di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate e attestate dal medico di medicina generale o dal medico vaccinatore, sulla base di quanto previsto dalle circolari in materia adottate dal Ministero della salute.

L’obbligo in Italia era già in vigore solo per alcune di categorie di lavoratori, come operatori sanitari e forze dell’ordine, personale scolastico e ora esteso anche al personale delle università, delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica e degli istituti tecnici superiori, a prescindere dalle fasce d’età. 

Le verifiche del rispetto dell’obbligo vaccinale

Le misure a disposizione dei datori di lavoro e degli altri soggetti tenuti al rispetto degli adempimenti connessi al possesso del Green Pass (base o rafforzato che sia) sono oramai rodate, entrate nell’ordinario della nostra vita a tutti i livelli e sono state integrate a fine dicembre anche con le nuove funzionalità della piattaforma Inps “GreenPass50+”. Sono state anche rilasciate nuove funzionalità necessarie anche alla verifica del rispetto dell’obbligo vaccinale.

Rimangono le perplessità di molti sull’adeguatezza delle misure adottate a tutela dei dati personali e sulla legittimità dell’obbligo, ma questa non vuole essere la sede per avviare tale dibattito.

Contestualmente all’avvio delle verifiche sull’obbligo vaccinale appare necessario, anche quale contributo al procedimento di conversione in legge del DL n. 1/22, ritornare sulle modalità previste ad oggi per procedere all’incrocio tra le diverse banche dati al fine di determinare i “non vaccinati”, determinare l’applicazione della sanzione ed assicurare il diritto di difesa. Occorre precisare che titolare del trattamento dei nostri dati personali è, e resta, il Ministero della Sanità.

L’elenco dei soggetti inadempienti viene predisposto periodicamente da un confronto tra Sistema tessera sanitaria e Anagrafe nazionale vaccini e trasmesso all’Agenzia delle entrate che provvede ad avviare la successiva procedura, quale responsabile del trattamento, finalizzata all’applicazione della sanzione, per conto dello stesso Ministero della Sanità (cfr. art. 1, DL n.1/22). È proprio su questa procedura che occorre puntare l’attenzione. Soprattutto per i dubbi che sussistono in merito alla effettiva contabilizzazione di tutte le esenzioni legittimamente rilasciate e sul rischio di innescare un complesso e farraginoso (oltre che costoso) contraddittorio.

La procedura

Il Ministero della Salute, avvalendosi dell’Agenzia delle entrate, dovrà comunicare ai soggetti inadempienti l’avvio del procedimento sanzionatorio; tali soggetti, al fine di evitare il pagamento, entro il termine perentorio di dieci giorni dalla ricezione della contestazione, dovranno comunicare alla loro Asl di riferimento il possesso di una certificazione di esenzione o di differimento dell’obbligo vaccinale, o altra ragione di assoluta e oggettiva causa di impossibilità. L’avviso della comunicazione (non le motivazioni) va inviato, sempre entro il medesimo termine di dieci giorni all’Agenzia delle entrate. Qui la prima complessità da parte dei soggetti interessati.

Ma di gran lunga più difficile, e foriera di conseguenze negative per i destinatari del provvedimento, la posizione in cui si verranno a trovare le Asl, laddove l’anagrafe delle esenzioni non sia facilmente consultabile ed aggiornata, l’anagrafe delle esenzioni. Infatti, le Asl dovranno trasmettere all’Agenzia delle entrate l’attestazione relativa all’insussistenza dell’obbligo vaccinale o all’impossibilità di adempiervi, previo eventuale contraddittorio, entro il termine perentorio di 10 giorni. Decorsi i quali l’Agenzia delle entrate notifica, ai soggetti contenuti nell’elenco ricevuto dal Ministero della Sanità, un avviso di addebito della sanzione che ha valore di titolo esecutivo. L’agenzia delle Entrate ha 180 giorni di tempo per ultimare la sua procedura. In caso di opposizione la competenza è rimessa al Giudice di Pace.

I fattori di criticità

Si tratta di un meccanismo automatico di controllo fondato sull’incrocio tra due sistemi perfettamente funzionanti, Tessera sanitaria e Anagrafe vaccinale, che, al momento, non appaiono parimenti integrati con quel meccanismo delle esenzioni ben più articolato e complesso, nelle casistiche[1] e nei soggetti deputati a certificarlo[2]. Complessità che presumibilmente comporterà criticità in termini di esattezza ed aggiornamento dei dati.

Sul punto sicuramente impatta l’art. 22 del Regolamento UE 2016/679 laddove il divieto di processi decisionali basati unicamente su trattamenti automatizzati non si applica ove sia autorizzato dal diritto dell’Unione o dello Stato membro e, ove siano coinvolti, come nel nostro caso, dati particolari, il trattamento deve essere altresì reso necessario per motivi di interesse pubblico rilevante sulla base del diritto dell’Unione o degli Stati membri, che deve essere proporzionato alla finalità perseguita, rispettare l’essenza del diritto alla protezione dei dati e prevedere misure appropriate e specifiche per tutelare i diritti fondamentali e gli interessi dell’interessato[3].

Di tale quadro di riferimento occorrerà tener conto in fase di conversione in legge del decreto e riportare nel contesto normativo tutti gli elementi del trattamento e le misure appropriate e specifiche per la tutela dei diritti e gli interessi delle persone fisiche che, al momento, appaiono rimesse ad una valutazione dell’autorità amministrativa.

In tale contesto, infatti, appare dubbio che possa trovare applicazione l’art. 9 della legge 205/21 che ha modificato l’art. 2-ter del Codice Privacy individuando, quale legittima base giuridica di un trattamento di dati personali, posto in essere da una pubblica amministrazione, l’atto amministrativo generale al pari di una legge o un regolamento. Sicuramente sul punto si dovrà tener conto delle indicazioni che verranno dal Garante per la tutela dei dati personali proprio nell’ambito del procedimento di conversione del DL n. 1/22. 

Occorre inoltre rilevare che ad oggi siamo in attesa di nuove determinazioni da parte del Ministero della Sanità sulla stessa validità delle certificazioni di esenzione rilasciate: infatti la circolare del Ministero della Salute del 4 agosto 2021 nel disciplinare la materia, ne fissava la scadenza fissata al 31 dicembre 2021, poi prorogata al 31 gennaio 2022 [4].

Il meccanismo procedurale così innescato riverserà sulle Asl non solo un sovraccarico di lavoro, meramente burocratico, non certamente auspicabile in questo momento, ma potrà anche dar luogo ad un inevitabile e gravoso contenzioso. Lo stesso decreto legge si è affrettato a precisare che sarà l’avvocatura dello Stato ad assumere il patrocinio dell’Agenzia delle entrate, agente di riscossione. 

Dieci giorni consecutivi potranno essere un tempo sufficiente alle Asl per esaminare ed istruire le comunicazioni ed inviare, all’Agenzia delle entrate, l’attestazione relativa alla insussistenza dell’obbligo vaccinale o all’impossibilità di adempiervi? Occorre anche tener conto che potrebbe essere necessario avviare una fase di contraddittorio con i diretti interessati. Sempre negli stessi 10 giorni.

Si auspica che in sede di conversione si provveda quindi ad una semplificazione di tale procedura. Potrebbe essere sufficiente prevedere esclusivamente una autodichiarazione da parte del cittadino all’Agenzia delle entrate idonea a bloccare l’attivazione della procedura di riscossione. Dichiarazione da sottoporre successivamente alla verifica di esattezza con le modalità previste dalla normativa vigente in materia di autocertificazione.

L’obbligo vaccinale in Europa e nel resto del mondo                                                

• Austria: prima in Europa ad introdurre un obbligo generale: il Parlamento austriaco ha approvato l’introduzione del vaccino obbligatorio contro il covid-19 e la misura entrerà in vigore venerdì 4 febbraio 2022. L’obbligo, già annunciato nel mese di novembre 2021, è rivolto a tutta la popolazione. Dall’obbligo sarà esentato chi ha meno di 14 anni, le donne incinte, chi è guarito da meno di 180 giorni dal COVID-19 e le persone che non possono vaccinarsi per motivi di salute. A metà marzo scatteranno le sanzioni (da 600 a 3600 €- ripetibile) con un meccanismo di controllo graduale; è stato introdotto anche un meccanismo di incentivi con estrazioni periodiche con vincite sino a 500€ in buoni acquisto. 
• Grecia: l’obbligo vaccinale per tutte le persone con più di 60 anni introdotto lo scorso mese di dicembre, è entrato in vigore il 16 gennaio 2022. È prevista una multa di 100 euro, che potrà essere ripetuta ogni mese. È all’esame l’estensione dell’obbligo alla fascia d’età tra i 50 e i 59 anni.
• Repubblica Ceca: si aspetta la decisione del nuovo governo entrato in carica il 17 dicembre sull’effettiva introduzione dell’obbligo di vaccinazione dai 60 anni deciso, a inizio dicembre, dal precedente governo. Una decisione al riguardo dovrebbe essere presa entro metà febbraio.
• Polonia: l’obbligo è previstodal 1º marzo per alcune categorie di lavoratori (insegnanti, operatori sanitari e forze dell’ordine) e sarà vincolante per l’accesso ai luoghi di lavoro.
• Germania: l’obbligo vaccinale è stato introdotto solo per i lavoratori della sanità, ma sono all’esame nuove misure che potrebbero estenderlo a tutta la popolazione o solo ad alcune fasce d’età. La misura dovrà essere sottoposta al voto del Parlamento.
• Francia: la vaccinazione è obbligatoria per operatori sanitari e forze dell’ordine. Al momento si sta discutendo di rendere obbligatoria una certificazione di avvenuta vaccinazione o guarigione per accedere a gran parte dei luoghi pubblici in linea con quanto annunciato dal presidente francese che vuole inasprire le restrizioni nei confronti di coloro non si sono vaccinati.
• Spagna: il governo spagnolo, in forza di una campagna vaccinale considerata di successo, ha per ora ha escluso l’introduzione di un obbligo vaccinale. Le uniche restrizioni in vigore sono l’obbligo di mascherine all’aperto in tutto il Paese e l’obbligo, in alcune regioni, di avere l’equivalente del Green Pass “base” italiano per accedere ad alcuni locali pubblici come bar e ristoranti.
• Regno Unito: a partire dal 1° aprile 2022 la vaccinazione contro il coronavirus diventerà obbligatoria per gli operatori sanitari. Non è previsto alcun obbligo per la popolazione.
• Resto del mondo: l’obbligo è oggi previsto per tutte le fasce d’età in cinque Stati: Indonesia, Micronesia, Turkmenistan, Ecuador (a partire dagli over 5) e in Tagikistan.

[1] Sono previsti casi di rinvio dell’inoculazione di una delle dosi previste per motivi sanitari, ad esempio si può citare lo stato di gravidanza laddove la vaccinazione è suggerita a decorrere dalla fine del primo trimestre di gestazione.

[2] Il certificato, in formato cartaceo, può essere emesso da medici vaccinatori dei Sistemi Sanitari Regionali, medici di medicina generale, pediatri di libera scelta.

[3] Cfr. art.9,  paragrafo 2, lettera g) del Regolamento europeo 2016/679.

[4] Cfr. circolare Ministero della Salute 23 dicembre 2021.